Изменения в государственном аппарате

 

Во время войны царское правительство издало ряд правовых фактов, направленных на приспособление деятельности отдельных органов к военным условиям и усиливающих вмешательство государства в экономику страны. Ряд изменений свидетельствует об очередном шаге России по пути превращения из феодальной монархии в буржуазную.

Государственная дума. Дума четвертого созыва, избранная в г. на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г., представляла собой октябристско-кадетское учреждение. Социал-де-шократическая фракция, включая большевиков, занимала в Думе |14 мест. Большевистская фракция разоблачала империалистический характер войны и вела революционную работу среди трудя-1щихся. Через три месяца после начала войны ее члены были об-ивинены в государственной измене, арестованы, а затем осуждены |и высланы на вечное поселение в Туруханский край.

Государственная дума поддерживала царское правительство в |ведении войны, одобрила законопроекты о повышении косвенных прямых налогов и ряд других законопроектов, направленных |на укрепление царизма. Несмотря на то что все предложения, Цвносившиеся в Думу царским правительством, ею одобрялись, Дума созывалась царем нерегулярно. По важнейшим вопросам Государственной жизни царь издавал указы в соответствии со 87 Основных законов Российской империи 1906 г. в обход умы. Лидеры помещичье-буржуазных фракций, которых беспо­коила опасность срыва колонизаторских планов русской импери-яистической буржуазии, пытались повлиять на политику цариз-да, добиться сдздания ответственного перед Думой правительства. Стремление Думы к созданию правительства, подконтрольно-и подотчетного ей, нормально для всякого государства XX в. Исполнительная власть должна зависеть от законодательной. Этого упорно не хотел признавать царь, ненавидевший Думу и надеявшийся реставрировать самодержавие.

В августе 1915 г. лидеры буржузано-помещичьих партий в Думе и часть членов Государственного совета образовали так на­зываемый прогрессивный блок, участники которого стре­мились не к ликвидации монархии, а к ее оздоровлению. Основ­ным требованием блока было создание не только «министерства Доверия», но и ответственного перед Думой правительства. Бур­жуазия пыталась добиться от царя уступок, надеясь, что ее представители в решении государственных дел смогут довести войну до победного конца и не допустят революции.

Особые совещания. Аппарат мирного времени оказался неспо­собным решать поставленные войной задачи. Возникла необходи­мость в создании чрезвычайных органов. В 1915 г. были образова­ны межведомственные особые совещания, которые состояли из представителей различных учреждений, ведомств и организаций. Первым было учреждено Особое совещание по снабжению армии, ко­торое несколько позднее было преобразовано в четыре особых со­вещания: по обороне, топливу, продовольственному делу, по пере­возке топлива, продовольственных и военных грузов. 30 августа было создано Особое совещание по устройству беженцев.

Местными органами особых совещаний были их комиссии и уполномоченные. Комиссии особых совещаний были созданы в гу­бернских городах, уполномоченные действовали как в губернских городах, так и в уездных.

Наиболее важное значение имело Особое совещание для об­суждения и объединения мероприятий по обороне, которое отно­силось к числу высших государственных учреждений и не было подведомственно какому-либо другому органу управления. Оно было наделено широкими полномочиями. Председателем его яв­лялся военный министр, в состав входили: председатели Государ­ственного совета, Думы, по девять членов от этих же органов, по одному представителю по назначению от министерств — морско­го, финансов, путей сообщения, торговли и промышленности, го­сударственного контроля, пять представителей от военного ми­нистерства, по одному представителю от Всероссийского земского и городского союзов и четыре представителя от Центрального военно-промышленного комитета.

В компетенцию Особого совещания для обсуждения и объеди­нения мероприятий по обороне государства входили высший над­зор за деятельностью всех правительственных заводов, арсеналов и мастерских, а также частных заводов и предприятий, изготовля­ющих предметы боевого и прочего материального снаряжения армии и флота, содействие образованию новых заводов и предпри­ятий такого назначения, распределение заказов между заводами.

Если последнюю функцию — распределение заказов — выпол­няло Особое совещание, то все остальные должны были реализо­вывать фактически его уполномоченные. На местах уполномочен­ными Особого совещания по обороне были созданы местные со­вещания для обсуждения мероприятий и вопросов, входящих в круг ведения этого Особого совещания. В состав местного сове­щания входили представители местных организаций Всероссий­ского земского и городского союзов, местного военно-промыш­ленного комитета и ряд лиц по усмотрению уполномоченного.

Регламентация прав местных уполномоченных Особого сове­щания по обороне была уточнена Правилами о порядке действия местных уполномоченных, назначенных председателем Особого совещания, и о состоящих при них районных заводских совеща­ниях от 10 сентября 1915 г. В соответствии с этими правилами уполномоченные Особого совещания и их заместители были на­значены не только в губернские города, но и в крупные промыш­ленные центры с организацией при них заводских совещаний. Район деятельности каждого заводского совещания был опреде­лен председателем Особого совещания.

Такая структура органов особых совещаний была общей. Со­циальный состав и деятельность этих органов обеспечивали вы­полнение задач, поставленных самодержавием.

Особые совещания явились формой вовлечения представите­лей монополистической буржуазии во все звенья учетно-регистрационного аппарата царизма, сращивания финансового капитала с правительственным аппаратом.

Расширение прав губернаторов и военных властей в местном управлении. Военная обстановка вызвала расширение компетен­ции генерал-губернаторов и военных властей в местностях, объяв­ленных на военном положении. Их полномочия и взаимоотноше­ния определялись Положением о полевом управлении войск и особыми Правилами о местностях, объявленных на военном по­ложении. В период Первой мировой войны в стране действовало чрезвычайное законодательство конца XIX в. С введением воен­ного положения 'управление губернией сосредоточивалось в ру­ках главнокомандующего, получавшего значительно более широ­кую компетенцию, чем компетенция органов управления в усло­виях усиленной и чрезвычайной охраны.

Объявление местностей на военном положении давало адми­нистративной власти в лице генерал-губернатора очень широкие права — административные, полицейские и судебные. Он имел право издавать обязательные постановления по вопросам, относя­щимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности, устанавливать ответственность в виде тюремного заключения сроком на три месяца или денежного штрафа до 3 тыс. руб. за нарушение этих постановлений. Применение изданных генерал-губернаторами норм об ответ­ственности за нарушение обязательных правил и постановлений осуществляли непосредственно сами генерал-губернаторы либо по их поручению губернаторы, градоначальники либо обер-по­лицмейстеры.

По собственному усмотрению генерал-губернатор изымал из подсудности для решения своей властью в административном по­рядке дела о преступлениях и проступках, мера наказания по ко­торым не должна была превышать трех месяцев тюремного заклю­чения либо 3 тыс. руб. штрафа. Однако этим репрессивные функ­ции генерал-губернатора не ограничивались. Он имел право: пере­давать на рассмотрение военного суда отдельные дела о всяких преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами, для осуждения виновных по законам военного времени и особым правилам; исключать из общей подсудности категории дел о це­лых родах преступлений и проступков с передачей этих дел в про­изводство военного суда; требовать рассмотрения при закрытых дверях в судах гражданского ведомства судебных дел, публичное слушание которых «может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка», и рассмотрения дел о государствен­ных преступлениях или в указанном выше порядке, или с особыми ограничениями; окончательно утверждать приговоры военных судов по определенным категориям дел.

Расширение административной компетенции генерал-губерна­торов состояло в праве: воспрещать всякие народные, обществен­ные и частные собрания; делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведений на срок или на все время военного положения; разрешать чрезвычайные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных и городских учрежде­ний и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежа­щие устранению из обсуждения этих собраний; приостанавливать периодические издания на все время объявленного военного по­ложения; закрывать учебные заведения на срок до одного месяца, а с разрешения командующего армией — и на все время военного положения с сообщением о том надлежащему начальству учебного заведения; воспрещать отдельным лицам пребывание в местнос­тях, объявленных на военном положении; высылать отдельных лип во внутренние губернии; устранять от должности на время объяв­ленного военного положения чиновников всех ведомств.

Военные власти и генерал-губернаторы пользовались правом подчинять по гражданскому управлению некоторые из местностей, объявленных на военном положении, специально назначен­ным лицам. Губернаторы и градоначальники имели право при за­мещении всех вообще должностей по земским, городским и су-дебно-мировым учреждениям изъявлять свое несогласие на такое замещение, если лицо, предложенное на открывшуюся вакансию, представлялось им неблагонадежным. В таком же порядке подле­жали увольнению с должностей в указанных учреждениях лица, заподозренные в неблагонадежности.

Для рассмотрения уголовных дел, переданных в военные суды генерал-губернатором, устанавливался особый порядок. Их рас­смотрение и решение должны были производиться в военных судах по правилам, установленным Военно-судебным уставом.

Наряду с расширением административных полномочий мест­ных губернских органов управления, полиции и суда введение военного положения означало установление широких прав воен­ных властей. Положение 1892 г. «О местностях, объявленных на военном положении» устанавливало, что с введением военного по­ложения направление действий по охране государственного по­рядка и общественного спокойствия переходит к военным властям.

Командующий армией уполномочивался: воспрещать удалять­ся из места жительства таким лицам, которых по их знанию, ре­меслу или занятию предполагается привлечь к работам для дости­жения целей войны; назначать общие и частные реквизиции; вос­прещать вывоз необходимых для работ орудий и материалов, а также продовольственных и перевозочных средств, фуража, дров и тому подобных предметов, могущих потребоваться для войны; распоряжаться об уничтожении строений и истреблении всего, что может затруднить движение или действие войск. Более того, ко­мандующий армией уполномочивался на принятие для охраны го­сударственного порядка или успеха ведения войны любых мер, не предусмотренных законом.

Чрезвычайное законодательство конца XIX в. составило юри­дическую основу расширения репрессивной компетенции высшей и местной администрации и военных властей в местностях, объ­явленных на военном положении. В ходе войны был издан и ряд актов, которые расширяли компетенцию военных властей по раз­личным вопросам, в том числе в области судопроизводства.

Земгор. В начале войны царизм вынужден был дать буржуазии разрешение на создание Всероссийского союза земств и Россий­ского союза городов, объединившихся затем в единый Всероссий­ский союз земств и городов (Земгор). Этот орган первоначально занимался организацией госпиталей, производством медикамен­тов, заботой о раненых и больных солдатах, а позднее был допу­щен к участию в снабжении фронта продовольствием и снаряже­нием.

Местными органами Земгора были его областные и местные комитеты. Правительство предоставило Земгору права полувоен­ной организации. Его чиновники носили полувоенную форму и освобождались от военной службы. При помощи Земгора буржуа­зия добивалась усиления своего влияния на государственные дела, получила возможность более активного проникновения в государ­ственный аппарат.

Военно-промышленные комитеты. В мае 1915 г. было начато создание влиятельной организации буржуазии — военно-промыш­ленных комитетов. Положением о военно-промышленных комите­тах, утвержденным царем 27 августа 1915 г., они создавались для содействия правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота снаряжением и довольствием. Были созданы Цент­ральный, областные и местные военно-промышленные комитеты.

Военно-промышленные комитеты имели право приобретать движимое и недвижимое имущество, вступать в договоры с част­ными и государственными учреждениями и общественными орга­низациями, принимать на себя обязательства, например о постав­ках и подрядах по заказам казны, организовывать по соглашению с военным и морским ведомствами приемку и сдачу предметов для нужд армии и флота и т.д. Они имели право предъявлять иски в суде и отвечать по ним.

По своему составу и характеру деятельности военно-промыш­ленные комитеты были организациями крупного финансового ка­питала, при помощи которых капиталисты извлекали огромные прибыли из военных заказов. Юридически военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями. Буржуазия пыталась выдать их за общенародные и с этой целью решила ор­ганизовать при комитетах рабочие группы и тем самым вовлечь рабочих в активную работу на войну. Развернув кампанию по вы­борам в рабочие группы, буржуазия надеялась подчинить своему влиянию рабочий класс, отвлечь его от революционной борьбы, создать видимость классового мира.

Меньшевики и эсеры пропагандировали идею участия рабочих в военно-промышленных комитетах. Большевики решительно вы­ступили против этой идеи и призывали рабочих бойкотировать военно-промышленные комитеты.

Классовый характер военно-промышленных комитетов как ор­ганов империалистической буржуазии проявился и в их борьбе за милитаризацию промышленности и усиление эксплуатации рабо­чих. 1-й съезд представителей военно-промышленных комитетов, проходивший в 1915 г., рекомендовал правительству ввести воен­ное положение и отменить ограничения, касающиеся продолжи­тельности рабочего дня и использования труда женщин и подрост­ков на предприятиях, выполняющих военные заказы. Царское правительство удовлетворило эти требования.

Изменения в системе судебных органов. Война вызвала изме­нения в системе судебных органов и порядке их деятельности. За­коном от 20 июля 1914 г. была утверждена новая редакция IV раз­дела Военно-судебного устава «О суде в военное время», в кото­ром указывалось, что в районе театра военных действий и в мест­ностях, объявленных на военном положении, военно-судебная власть принадлежит полковым, этапным, военно-окружным судам и Главному военному суду или кассационному присутствию. При чрезвычайных обстоятельствах в районах военных действий и местностях, объявленных на военном положении, учреждались военно-полевые суды. Военно-полевой суд формировался из офи­церов в течение суток с момента совершения преступления и при­ступал к разбору дела немедленно. Дело слушалось при закрытых дверях, приговор вступал в законную силу и приводился в испол­нение не позднее суток после его вынесения.

Военно-полевым судам были подсудны все военнослужащие, лица, состоявшие при армии, жители неприятельских областей, за­нятых русской армией, лица гражданского ведомства в местнос­тях, объявленных на военном положении, военнопленные.

 

Право

 

Война вызвала необходимость внесения изменений в действую­щее законодательство и принятия новых правовых актов. Ряд из­менений был внесен в административное, финансовое, трудовое законодательство, гражданское, уголовное право.

Административное законодательство. В первый же день войны царским указом вводилось Временное положение о военной цен­зуре. Положение предусматривало образование органов цензуры как в местностях театра военных действий, так и вне их. В районе военных действий военную цензуру осуществляло командование армий и военных округов. В местностях, не входивших в район театра военных действий, органами военной цензуры были Глав­ная военно-цензурная комиссия при Главном управлении гене­рального штаба, местные военно-цензурные комиссии и военные цензоры. Наряду с органами военной цензуры сохранялся преж­ний административный надзор как за типографиями, так и за книжными магазинами. Во Временном положении о военной цен­зуре подчеркивалось, что военные и административные власти осуществляют параллельный надзор за произведениями печати и публичными собраниями. Большая роль в обнаружении наруше­ний постановления отводилась жандармам и полиции. Виновные в нарушениях правил о военной цензуре привлекались к суровой уголовной ответственности.

 Все местности России, не находившиеся на военном и осадном положении, согласно указу от 24 июля 1914 г. о принятии исклю­чительных мер по охране во всей империи порядка и обществен­ной безопасности, были объявлены на положении чрезвычайной охраны.

28 июля 1914 г. был издан указ, установивший правила, ко­торыми Россия руководствовалась во время войны. Подданные воюющих против России стран были ограничены в своей право­способности и дееспособности, могли быть высланы как из пре­делов страны, так и из пределов ее отдельных местностей. Въезд этих лиц в Россию допускался с особого в каждом случае разре­шения соответствующих властей. Торговые суда неприятельских государств, застигнутые в русских портах, задерживались, а стро­ящиеся для иностранцев суда, предназначавшиеся для обращения в военные, подвергались конфискации. Указ предписывал на ос­новах взаимности соблюдать международные договоры о поведе­нии воюющих государств, а также о правах и обязанностях ней­тральных государств.

1 сентября 1916 г. царское правительство издало Положение, по которому Министерство внутренних дел или лицо, им уполно­моченное, получило право закрывать любое народное собрание или собрание общественных организаций, их комитетов и иных исполнительных органов. Это Положение давало простор для ад­министративного произвола и было направлено против демокра­тических и революционных организаций.

Финансовое законодательство. В период войны царское пра­вительство увеличило прямые и косвенные налоги и ввело новые. Был повышен налог на землю и наследство, на зрелища; введен

налог на лиц, освобожденных от воинской повинности, налоги на пассажиров железных дорог и на грузы; увеличены косвен­ные налоги на товары первой необходимости — сахар, спички, ке­росин.

Гражданское право. В военное время были внесены некото­рые изменения в регулирование права частной собственности. Вводилась гужевая и автомобильная повинности. Для обеспече­ния нужд армии и флота широко применялись реквизиции про­довольственных запасов, проводилось принудительное отчужде­ние сырья. Был воспрещен вывоз за границу лошадей, хлеба, мяса, овощей и других продуктов, а также различных видов про­мышленного сырья (металлов, руды). Все промышленные пред­приятия обязывались выполнять в первую очередь военные зака­зы, размещение которых проводилось в принудительном порядке.

Был издан ряд указов о приостановлении взысканий по век­селям в местностях, объявленных на военном положении; военно­обязанным, призванным в действующую армию, разрешалось рас­торгать договоры найма квартир. Просроченные заклады этих лиц не могли продаваться с аукциона до конца войны. Было вве­дено страхование морских судов, грузов и фрахта от военной опасности.

Трудовое законодательство. В период войны царизм, прово­дивший политику содействия буржуазии и защиты ее интересов, ликвидировал ту незначительную нормативную регламентацию фабрично-заводского труда, которая являлась, хотя и формаль­ным, ограничением эксплуатации. В 1915 г. Советом министров было издано Положение о ликвидации ограничений использова­ния детского и женского труда и привлечения детей на сверхуроч­ные работы, а через некоторое время был опубликован перечень работ, на которые могли привлекаться женщины, а также дети, не достигшие 15 лет, в каменноугольной промышленности. Хотя это законодательство касалось лишь предприятий, выполнявших воен­ные заказы, фактически им пользовались все капиталисты, по­скольку на предприятиях, выполнявших заказы военного ведомст­ва, работало подавляющее большинство рабочих.

Уголовное право. Законом от 14 ноября 1914 г. были внесены изменения и дополнения в Воинский устав о наказаниях 1869 г. По этому закону военнослужащие, виновные в поставке и отпуске недоброкачественного оружия, боеприпасов, продовольствия, ме­дикаментов, подвергались уголовному наказанию. Умышленное совершение таких деяний в военное время каралось строгими мерами, вплоть до лишения всех прав состояния и ссылки на ка­торжные работы на срок от 15 до 20 лет или без срока.

В обстановке растущего революционного движения в армии 12 января 1916 г. был принят указ об изменении Воинского устава о наказаниях относительно дезертирства, самовольной отлучки и уклонения от несения военной службы, который ужесточал уго­ловную ответственность за эти виды преступлений. Виновные в побеге со службы в военное время подвергались лишению всех прав состояния и ссылке на каторжные работы от 4 до 20 лет или без срока либо смертной казни. Лица, совершившие побег к не­приятелю или пытавшиеся его совершить, подвергались лишению всех прав состояния и смертной казни.

Война внесла определенные изменения в государственный ме­ханизм и право Российской империи, однако эти изменения не были принципиальными и даже сколько-нибудь существенными. Вновь созданные государственные и полугосударственные органы лишь дополняли сложный бюрократический аппарат, часто рабо­тавший на холостом ходу. Вместе с тем в годы войны возросло влияние буржуазии на государственное управление, развивался процесс сращивания государства и монополий. Буржуазия рвалась к власти. Но в годы войны обострились и всякого рода противо­речия, характерные для тогдашней России, — противоречия меж­ду трудом и капиталом, борьба крестьян за землю, национальные конфликты. В стране назрела революционная ситуация.

 

Глава 20