V. Административная головоломка

Международный рыночный порядок доказал свою жизнестойкость после финансового краха 2008 г., но ему еще приходится сталкиваться с тяжелыми испытаниями. Финансовый кризис удалось обуздать, но более глубокий структурный кризис неолиберального порядка так и не нашел решения. Структурный кризис проявился в трех головоломках, которые предстоит решить современным правительствам, потому что, если оставить их без внимания, они и дальше будут угрожать процветанию Запада. Речь идет об административной головоломке, решение которой позволит обеспечить порядок в становящемся все более взаимосвязанным и многополярным мире в условиях глобального сдвига, о котором шла речь в главе IV [Desai, 2013; Germain, 2013]; головоломке экономического роста, решение которой связано с устойчивостью роста в условиях возможной новой стагфляции и рисков, связанных с окружающей средой; и фискальной головоломке, решение которой необходимо для сохранения легитимности в условиях существования долга, политики строгой экономии и падения уровня жизни.

Эти три головоломки составляют более широкий вопрос: что необходимо изменить, прежде чем наступит новая эпоха процветания демократического капиталистического Запада? Это – центральная тема настоящей и двух последующих глав. В этих трех головоломках нашли свое отражение политические дилеммы, вызывающие острые споры и сопряженные с целым рядом неопределенностей. Дилеммы подразумевают наличие альтернатив, построенных на том, что будущее не предопределено окончательно, а от выбора отдельных лиц, стран и правительств все еще что-то зависит, как бы они ни были стеснены обстоятельствами и давлением изнутри и извне. Ни одно правительство не свободно в своих действиях, а расчеты политических лидеров и отдельных граждан неизбежно формируются с учетом вполне определенных вопросов, требующих безотлагательного решения. Решения, принимаемые по бесчисленным отдельным вопросам, влекут за собой хаотические непреднамеренные последствия. Это не должно удивлять нас. Политика не может быть рациональной конструкцией, а правительства редко контролируют ход событий – они лишь реагируют на них, пытаясь извлечь для себя максимальную пользу.

Происходящее сегодня вызывает особенно острое чувство неопределенности и тревоги. В западных странах идет длительный и болезненный процесс реструктуризации экономики, конечный результат которого неясен. Для устойчивого восстановления экономики необходимо найти долгосрочное решение всех трех головоломок. Медленный и прерывистый процесс восстановления, продолжающийся в западных странах, свидетельствует о том, насколько трудно подобрать нужное лекарство. Отдельные прорывы позволяют надеяться, что худшее уже позади, но сохраняются опасения, что восстановление окажется в лучшем случае незначительным, особенно если учесть сохраняющуюся угрозу новых потрясений, таких как развитие кризиса в еврозоне или финансовый крах в Китае, и тот факт, что экономике западных стран на протяжении 10 лет, а может быть, и дольше придется иметь дело с низкими темпами роста, значительной задолженностью, стагнацией уровня жизни и угрозой дефляции. Но хотя эти опасения получили широкое распространение, в целом оптимистические настроения сохранились. Многие до сих пор уверены в том, что, каким бы трудным и неравномерным ни был процесс восстановления после кризиса, рано или поздно во всех западных странах наступит эра нового экономического подъема. В конце концов, так было всегда. Пока нельзя с уверенностью сказать, когда это произойдет или как долго продлится процесс адаптации. Это как в старой вашингтонской шутке: «Есть хорошая новость – виден свет в конце туннеля. Плохая новость: мы никак не найдем этот туннель».

 

Гегемония

Становление либерального международного рыночного порядка как экономической, политической, идеологической и культурной системы современного мира заняло 300 лет, в течение которых все возможные альтернативы были постепенно вытеснены. На протяжении этого процесса всегда сохранялось противоречие между постепенным превращением мира в единую, унифицированную экономику, в которой действуют децентрализованные конкурентные рынки, происходит накопление капитала, формируется мировое цивилизованное общество, и его продолжающимся делением на суверенные политические образования, стремящиеся предоставить своим гражданам максимальные преимущества за счет других государств [Wallerstein, 1974]. Либерализация ведет к тому, что правительства все меньше участвуют в управлении, а международной системой управляют рынки и другие децентрализованные сети, тогда как устойчивый характер национальных государств порождает попытки обеспечить порядок в международной системе за счет введения правил и построения иерархии. Противостояние этих двух структурных принципов является одним из основных источников не только динамизма капитализма как политэкономической системы, но и присущих ему конфликтов. Развитие капитализма по пути создания единого мирового рынка не было гладким, оно периодически прерывалось. Политическое разделение капитализма на конкурирующие друг с другом национальные государства и интересы определяет пути его развития, становясь порой серьезным препятствием на пути прогресса. В 1930-х годах это препятствие удалось преодолеть только в результате войны.

После 1945 г. длительный период превосходства США и лидирующего положения западной экономики обеспечил одно из ключевых условий восстановления и стабильности экономического процветания Запада. Структурный кризис 1970-х годов удалось успешно преодолеть, что еще раз подтвердило превосходство США. После распада Советского Союза в 1991 г. казалось, что будущее возглавляемого США международного рыночного порядка окончательно определилось. Появилось новое мировое коммерческое общество. Сначала представлялось, что такой результат имеет чрезвычайно положительное значение для неолиберального порядка. Новые быстрорастущие страны, в частности Китай, процветали, и их рост лишь способствовал длительному процветанию Запада. Но этот процесс стал также началом фундаментального изменения соотношения сил в международной экономике и международной системе государств, о чем говорилось в главе IV.

Проблема, вставшая после финансового краха 2008 г. перед международным рыночным порядком и его главным архитектором – США, заключается в том, чтобы адаптироваться к этому глобальному сдвигу, сохранив относительно открытый и либеральный характер рыночного порядка. Без интеграции в него быстрорастущих стран возможны трения и тупиковые ситуации, а также постепенный отход от многосторонних отношений в пользу двусторонних и региональных сделок, усиление протекционизма со всех сторон, который будет связан со стремлением отдельных государств обеспечить собственную безопасность. Признаки этого наблюдаются уже сегодня. Западные страны столкнулись с дилеммой, состоящей в том, что они уже не могут рассчитывать на свою экономическую и военную мощь, чтобы навязывать свою волю другим государствам, а многие быстрорастущие страны не демонстрируют особой приверженности западным ценностям и западным институтам. В условиях, когда существует столь широкое поле для неверной оценки мотивов и интересов с обеих сторон, очень сложно не допустить ошибок при выполнении корректировок. Дилемма, стоящая перед Западом, заключается в том, что послевоенный порядок был возможен благодаря тому, что в силу ряда причин ведущие западные страны приняли лидирующую роль США и согласились предоставить им «непомерные привилегии» в обмен на безопасность и благополучие. Соединенные Штаты время от времени действовали, помня только о своих долгосрочных интересах, отдавая приоритет сдерживанию Советского Союза и его территориальной экспансии, и строили новый международный рыночный порядок при своей ведущей роли. Сегодня США стали слабее и уже не в состоянии навязывать нужный им порядок быстрорастущим странам, и теперь в США слышатся голоса тех, кто призывает вновь поставить во главу угла собственные национальные экономические интересы. Перспективы возврата к устойчивому экономическому росту можно значительно улучшить, если углубить многосторонние соглашения о либерализации обмена товарами и услугами, движения капитала и людей, но груз повседневных внутренних проблем заставляет политических лидеров в первую очередь помнить об экономической безопасности своих стран.

Великий глобальный сдвиг можно рассматривать с различных точек зрения. Оптимистический взгляд состоит в том, что при правильном подходе период постепенного роста международной экономики можно растянуть по меньшей мере еще на 100 лет. Хотя западные страны уже готовы к переходу к экономике стационарного состояния, быстрорастущим странам и странам глобального Юга до этого еще далеко. По мере дальнейшего подъема этих стран некоторые традиционные страны вынуждены будут отступить, и международная система постепенно станет менее евроцентричной. Управление экономикой все в большей степени будет переходить к Нью-Дели, Пекину или Рио-де-Жанейро. В новом многополярном мире сохранится устойчивое многостороннее сотрудничество, но оно будет отличаться от многостороннего сотрудничества, существовавшего прежде, потому что уже не будет одной ведущей страны или сплоченного Запада.

Более пессимистический взгляд заставляет вспомнить сравнение с низко висящими плодами. За те 200 лет, что западные страны безудержно эксплуатировали остальной мир, они собрали все низко висящие плоды и значительно обогатились [Cowen, 2011]. Теперь миру, стремящемуся наверстать упущенное, осталось значительно меньше плодов, а поскольку экологическая ситуация сегодня гораздо сложнее, задачи поддержания темпов экономического роста и достижения стабильного развития требуют гораздо больших усилий, даже несмотря на огромный запас накопленных знаний. Вот почему в отношениях между быстрорастущими и западными странами сохранится склонность к конфликтам и недоверию.

Какой из этих подходов окажется более точным, будет зависеть от того, удастся ли сохранить и углубить международный рыночный порядок, который определит правила обмена товарами, капиталом, людьми и информацией и позволит создавать институты и совещательные форумы, обеспечивающие легитимность принимаемых на мировом уровне решений и развитие международного сотрудничества. В прошлом это зависело от способности и готовности одного государства выступать в роли лидера [Cox, 1996]. Такое лидерство, или гегемония, необходимо, потому что международный рыночный порядок представляет собой прообраз глобальной политии – наднационального межгосударственного образования, не имеющего глобального суверена. Такой политии необходимо, чтобы выполнялись многие функции, которыми наделен суверен, но из-за того что суверенитет поделен между многими отдельными государствами, отсутствует механизм, обеспечивающий выполнение этих функций. Когда в роли гегемона выступает одно государство, его положение зависит не только от собственной мощи и возможностей, но и от умения убедить остальные государства принять его ведущую роль. Гегемоны могут силой навязывать свою волю другим странам, но если они будут полагаться только на силу, то их правление будет носить скорее имперский, чем гегемонистский характер [Ikenberry, 2004]. Они являются гегемонами именно потому, что руководят, опираясь на согласие, а не прибегая к силе. Обстоятельства, при которых США превратились в мирового лидера после 1945 г., позволили им выступать в роли лидера-гегемона западных государств на протяжении 60 лет.

Либеральный международный рыночный порядок, построенный США для упрочения собственных позиций и сдерживания советской мощи, оказался на удивление удачным и устойчивым, но сегодня он зашел в тупик на международных переговорах по ряду вопросов, включая торговлю, изменение климата, финансовую и административную архитектуру международной системы. Бывает очень сложно прийти к соглашению по любой из указанных проблем, что отчасти связано с усиливающимся расхождением между интересами западных и быстрорастущих стран. Как отмечалось в главе IV, переговоры ВТО в Дохе зашли в тупик еще 10 лет назад, и вероятность того, что удастся заключить торговое соглашение, которое могло бы содействовать ускорению роста всей мировой экономики, невелика. Проводятся регулярные заседания Конференции ООН по вопросам изменения климата, однако, если помнить об особой остроте ряда обсуждаемых вопросов, продвижение идет очень медленно. В 2012 г. на встрече в Дурбане был достигнут консенсус о расширении Киотского протокола, который в противном случае был бы аннулирован, но на долю стран, согласившихся его подписать, приходится лишь 15 % мировых выбросов углекислого газа. Также много разногласий сохраняется в вопросе о реформировании глобального управления или архитектуры мировой торговли [Hale et al., 2013]. Несколько дальше удалось продвинуться в повышении статуса «Большой двадцатки» как значимого форума, на котором обсуждаются вопросы международной экономики. Однако она все еще далека от того, чтобы стать эффективным органом, принимающим важные решения, которые будут обязательными для ее участников, или приобрести легитимность в глазах тех, кто не входит в ее состав [Wade, Vestergaard, 2012].

Международный рыночный порядок ослабляют и тупиковые ситуации в вопросах национальной и региональной политики ведущих стран и объединений государств. Это относится и к вопросам финансовой политики США и государств еврозоны, и к серьезным проблемам во многих быстрорастущих странах. Эти политические проблемы на национальном и международном уровнях ограничивают перспективы роста во многих частях света. Политические проблемы кажутся настолько запутанными, что трудно ожидать их скорого решения. Чувство отчаяния, которое вызывают подобные политические процессы, порождает призывы к упрощению принятия решений – обычно за счет отказа от выполнения тех или иных обязательств по действующим договорам или выхода из состава существующего государства либо регионального объединения. Такие сепаратистские настроения обычно усиливаются в периоды рецессий и могут играть роль предохранительного клапана, отвлекающего внимание от остальных вопросов. Они также ведут к ослаблению сотрудничества, что в серьезных случаях, как это было в 1930-х годах, может закончиться депрессией и обнищанием. Эти последствия логически связаны с заповедью «разори своего соседа», ставшей эвфемизмом для обозначения популярной карточной игры, известной под более точным названием «выставь соседа за дверь» или «осуши колодец». Иногда некоторые формы международного сотрудничества или сотрудничества между отдельными странами оказываются неэффективными, и от них приходится отказываться, но многие сепаратистские и националистические движения столь отчаянно рвутся к победе, что ставят своей задачей привести любые формы сотрудничества в соответствие с логикой «разори своего соседа».

В международном контексте наибольшую опасность представляет возврат к соперничеству между великими державами, возрождение чувства ревности в торговых отношениях, которое, по мнению авторов, живших в XVIII в., омрачало отношения между государствами, заставляя их препятствовать торговой деятельности своих соперников и вести против нее подрывную работу [Hont, 2010]. Появление новых стран и неизбежное ослабление позиций Соединенных Штатов по сравнению с чрезмерно доминирующим положением, которое они занимали после окончания холодной войны, может привести к усилению конкурентной борьбы за ресурсы и рынки. С учетом того, насколько необходимой стала энергия для современной экономики, отношения вокруг поставок энергоносителей всегда, вероятно, будут напряженными, До тех пор пока продолжаются разговоры о возможности энергетического кризиса или введения ограничений на поставки энергии в результате физического истощения либо воздействия сдерживающих факторов политического характера, государства будут считать себя обязанными предпринимать упреждающие действия. Прочный международный рыночный порядок позволяет установить правила, минимизирующие вероятность конфликтов и обеспечивающие доступ различных стран ко всем необходимым им ресурсам. Точно так же возможно урегулирование вопросов по поводу управления движением капитала и валютными рынками. Но для этого требуется финансовая архитектура, а также наличие соглашений о том, какие валюты следует считать резервными и на каких условиях. Достичь подобных договоренностей проще, когда в структуре доминирует одна страна, а большинству остальных государств, с точки зрения здравого смысла, выгоднее согласиться с ее доминированием в обмен на защиту своих интересов. Если же страны сопоставимы по своим размерам и силам, имеющимся в их распоряжении, особенно если при этом одни страны деградируют, а другие – поднимаются, достичь договоренностей будет сложнее, потому что может возникнуть соблазн руководствоваться сиюминутными интересами и привилегиями, вместо того чтобы сразу заключить крупную сделку, которая, возможно, потребует сиюминутных жертв, но обеспечит долговременные преимущества.

Международный рыночный порядок возник под действием противоречий между международной системой государств и глобальными рынками. Именно взаимодействие этих совершенно различных логик является источником множества противоречий и дилемм в международной политике. Эти две сферы иногда разделены аналитически, а порой современные теории международной политики отдают необоснованное предпочтение одной из них перед другой. Всегда полезнее рассматривать их во взаимосвязи. Например, можно размышлять о взаимосвязи власти и стабильности в международной системе государств с точки зрения полярности этой системы. В зависимости от количества имеющихся центров власти в системе может существовать один, два, три или более полюсов. Могут возникать разные сочетания различных источников власти (территориальные, военные, идеологические, административные), и это вызывает постоянные изменения моделей международной политики. Полюса часто воспринимаются как распределительные узлы, привлекающие другие страны, что ведет к концентрации и централизации власти. Динамизм современной экономики, построенной на торговле, порождает конкурентов, тем самым нарушая безопасность государств и создавая угрозу конкурентоспособности их промышленности и военной мощи. Много острых дискуссий вызывал вопрос о том, что в большей мере способствует укреплению мира и стабильности и росту вероятности конфликта и войны – концентрация власти или ее диффузия. Исторические данные противоречивы, а обстоятельства столь различны, что проводить сравнения бывает достаточно сложно. В разное время порядок удавалось сохранять и при существовании одного, двух или нескольких центров власти. Однако любому порядку приходит конец, а мир не в состоянии сделать коллективный выбор в пользу того или иного порядка. Эволюция порядка зависит от действующих обстоятельств, непредвиденных ситуаций, а также от политической воли и политических возможностей.

За 200 лет, прошедших после наполеоновских войн в Европе, международная система прошла в своем развитии четыре основные фазы: период между 1815 и 1914 гг., когда финансовая и коммерческая мощь Британии сочеталась с многополярной системой безопасности, – время «концерта наций»; период между 1914 и 1945 гг. – время крушения системы и войн между великими державами за превосходство; период между 1945 и 1991 гг. – время существования биполярной системы времен холодной войны; и начавшаяся с 1991 г. новая фаза, для которой сначала была характерна однополярность при неоспоримом доминировании США, хотя впоследствии судьба этой однополярности оказалась не столь очевидной, когда стало понятно, что власть США ограничена, а после финансового кризиса возник вопрос, насколько длительным будет американское превосходство.

Сразу после 1945 г. Соединенные Штаты не стремились к установлению биполярного порядка. Они выступали за единый общий порядок, включающий все крупные страны мировой системы, но установить такой порядок не удалось из-за нежелания Советского Союза участвовать в нем. Постепенно сложилась биполярная система, каждая сверхдержава получила свою сферу влияния, а соперничество между ними разворачивалось на периферии, где велись опосредованные войны между двумя сверхдержавами. Однако на протяжении четырех десятилетий холодной войны им удавалось избежать прямого столкновения. В сфере влияния Запада действовал либеральный международный рыночный порядок, западная экономика процветала под руководством США, и в конечном счете экономика советского блока не выдержала конкуренции, что способствовало распаду СССР в 1991 г. Командная экономика советского блока могла добиваться впечатляющих результатов, мобилизуя все ресурсы на достижение одной цели, – например, на создание системы ядерного сдерживания или освоение космоса. Но она не могла создать диверсифицированную экономическую систему, отвечающую разнообразным и изменяющимся потребностям, и превратилась в затратную и неэффективную экономику, которой нечего было противопоставить изобилию потребительских товаров на Западе. Постоянно занимая оборонительную позицию, СССР был вынужден пойти на жесткие протекционистские меры, например на строительство Берлинской стены, пытаясь изолировать экономику своей зоны от Запада и не допустить оттока населения. Успехи западной экономики не только в Европе, но и в Восточной Азии, наряду с системой военных союзов и вооруженными вторжениями США, в течение долгого времени сдерживали Советский Союз и не позволяли ему продолжать экспансию за пределами сферы влияния, установленной в соответствии с ялтинскими договоренностями 1944 г. Объединить коммунистов всего мира оказалось сложно, к тому же, к примеру, Китай так и не удалось втянуть в сферу влияния СССР.

Распад Советского Союза ускорил наступление периода однополярного мира, в котором США на время оставались единственной сверхдержавой, не имеющей серьезных соперников, чье военное, экономическое и политическое доминирование было беспрецедентным. В этот период появилось много спекуляций на тему возвращения к «единому миру», конца истории, под которым подразумевался окончательный триумф либерального Запада, определяющего характер современного мира. Это действительно был момент однополярного мира и превосходства США, который тоже продлился недолго. Произошел явный сдвиг в направлении многополярного мира, пусть пока еще не получивший формального признания, если не считать возросшей роли «Большой двадцатки». Соединенные Штаты все еще обладают военным превосходством, которое не позволяет ни одной другой стране даже думать о том, чтобы бросить им вызов. Однако в ряде неразрешимых конфликтов, в ходе которых США боролись за то, чтобы навязать свой контроль, проявилась ограниченность их военной мощи. В более широком смысле речь идет о глобальном сдвиге в распределении богатства и власти, произошедшем в результате стремительного экономического развития быстрорастущих стран в 1990-х годах, а также распространения неправительственных сил и организаций, неподконтрольных правительствам [Rosenau, Czempiel, 1994].