Структурные дилеммы в либеральных политических экономиях

 

За прошедшие 300 лет основные структуры либеральных политических экономий изменились не сильно, хотя коренным образом изменился повседневный контекст, в котором они находят свое выражение. Эти структуры поставили перед политиками ряд вечных дилемм, которые я рассматриваю в настоящей книге: административную головоломку, головоломку экономического роста и фискальную головоломку. Эти головоломки взаимосвязаны, что усложняет принятие политического решения, но основные принципы, приведшие к их появлению, достаточно просты.

Административная головоломка возникает в результате существующих в международных рыночных порядках противоречий между глобальными рынками, создающими все большую взаимосвязь и взаимозависимость и развивающимися в направлении универсализации и открытости, с одной стороны, и суверенными странами, которые отстаивают свои права на определенные территории и определенную часть населения и которые направлены на сохранение своей специфики и закрытости, – с другой. В контексте глобальных перспектив суть этой головоломки состоит в обеспечении управления все более взаимосвязанным миром в условиях, когда политическая власть остается разделенной на конкурирующие друг с другом национальные юрисдикции, а расширяющиеся сети негосударственных участников не контролируются ни одним государством. В контексте перспектив отдельных стран головоломка заключается в том, каким образом направить в нужное русло внешнюю и внутреннюю конкуренцию, обусловленную присутствием этих стран на мировом рынке [Thompson, 2008]. Эта головоломка определяет политическую повестку дня, включающую вопросы, связанные с валютой, торговлей, потоками капитала, людьми, знаниями, стандартами, ресурсами и транснациональным сотрудничеством по различным направлениям – от прав на рыболовство до изменения климата.

Головоломка экономического роста возникает в результате противоречия между частным накоплением и общественным воспроизводством. Частное накопление постоянно ухудшает общественные, политические и экологические условия, необходимые для того, чтобы это накопление было успешным [Harvey, 2011]. При капитализме прибыли приватизируются, а убытки – обобществляются. В первом случае капитализм полагается на систему прав собственности. Во втором – на домохозяйства, обеспечивающие за счет неоплачиваемого труда обучение и поддержку прошлых, настоящих и будущих работников, а также на государственные хозяйства (государства), способные за счет сбора налогов предоставить общественные блага, необходимые для воспроизводства условий, при которых частное накопление будет процветать и впредь [Fraser, 2013]. К общественным благам относятся валюта, закон, безопасность, здравоохранение, образование, школы, устранение неблагоприятных последствий экономического развития, в частности, воздействия на окружающую среду. Частное накопление имеет цикличный характер, а одним из общественных благ, обеспечиваемых правительством, являются его попытки умерить насильственное и разрушительное воздействие этого цикла, избежать депрессий и периодов стагнации, равно как и чрезмерных взлетов экономики, которые никогда не заканчиваются добром. Такие попытки всегда приводят лишь к частичному успеху. Головоломка экономического роста определяет политическую повестку дня вокруг прав собственности, корпоративного управления, производственных отношений, инноваций, технологий, верховенства права, безопасности, человеческого капитала, трудовых ресурсов страны, воспитания детей, инфраструктуры и макроэкономической политики.

Фискальная головоломка является результатом противоречия между рынком и демократией. Обеспечить легитимность действующего рыночного порядка непросто, так как конкуренция на рынке зачастую подрывает социальную сплоченность и социальную солидарность. Это создает проблему консенсуса в вопросе о надежности фискальных основ, отвечающих потребностям населения в защите и перераспределении, а также воспроизводстве условий, необходимых для успешного частного накопления, и в то же время позволяющих сохранить открытость и конкурентоспособность на внешних рынках [O’Connor, 1971]. Эта головоломка определяет политическую повестку дня по таким вопросам, как разрыв между богатыми и бедными, неравенство, всеобщее социальное обеспечение, иммиграция, уровень жизни и сохранение рабочих мест.

После окончания Первой мировой войны произошло три крупных структурных кризиса международной политической экономии, которые проще всего обозначить по соответствующим десятилетиям: 1930‑е годы, 1970‑е годы и нынешний кризис 2010‑х годов. События, с которых начинались эти кризисы, не имели между собой ничего общего. Кризис 1930‑х годов начался с обвала фондовой биржи в Нью‑Йорке в 1929 г.; кризис 1970‑х годов – с колебаний курса доллара в 1971 г.; кризис 2010‑х годов – с финансового краха 2008 г. Каждый из этих кризисов можно проанализировать в категориях трех рассмотренных выше головоломок, что позволяет говорить об их особом политическом контексте и проливает свет, в частности, на нынешний кризис и преемственную устойчивость неолиберального порядка.

 

Кризис 1930‑х годов

 

Кризис 1930‑х годов начался с краха фондовой биржи 1929 г., но в том, что имеет отношение к международному управлению, ключевым событием стал отказ от золотого стандарта в 1931 г. вследствие финансовой сумятицы, охватившей Северную Америку и Европу. Кризис положил конец попыткам возродить основные элементы действовавшего до Первой мировой войны международного рыночного порядка, и вернуть Британии, стоявшей в центре этого порядка, ведущую роль в финансах и торговле. На Лондонской экономической конференции, состоявшейся в 1933 г., так и не удалось договориться о том, какая страна может заменить Британию, что привело к распаду международной экономики и созданию валютных и торговых блоков, постепенно превращавшихся в военные.

В 1930‑х годах, когда вслед за драматическими событиями Первой мировой войны и послевоенного периода, повлекшими за собой целый ряд революций и смен правящих режимов, появилось множество новых государств, марксисты всех мастей заговорили о связи между экономическими и политическими кризисами (Krisen, Kriegen, Katastrophen), наблюдая, как на смену одному кризису неумолимо идет следующий. Окончательный кризис капитализма (Zusammenbruchsgesetz) должен был ознаменоваться внешними войнами и внутренними революциями. Когда разразился кризис 1929 г., многие предсказывали, что он приведет к обострению конфликта между главными капиталистическими странами, который обернется войной. Вероятной считалась война между Британией и США, ввиду того что Британия неохотно отказывалась от своей гегемонии и империи, уступая дорогу восходящей державе. Тем не менее англо‑американское соперничество так и не переросло в открытый конфликт, отчасти потому что оба государства столкнулись с вызовом со стороны двух противостоявших системе держав, Германии и Японии, экспансионистские амбиции которых привели к началу Второй мировой войны – еще одной масштабной схватки между великими мировыми державами за выживание и господство [van der Pijl, 2006]. Британия и Америка, старый и новый гегемоны, одержали в ней верх – с помощью СССР.

Этот второй крупный кризис мировой безопасности в XX в., случившийся так скоро после первого, привел ко второй и еще более основательной трансформации международного рыночного порядка, результатом которой стало не разрушение, а укрепление и в конечном счете триумф западного капитализма теперь уже под руководством США. Были созданы условия для экономического и политического восстановления, хотя в разгар конфликта и в период разрухи 1940‑х годов вряд ли можно было представить, как далеко пойдет это восстановление.

После 1945 г. новый международный рыночный порядок строился на неуклонном стремлении достичь такого уровня управления внешней и внутренней политикой государств, который позволил бы избежать войн и революций, и связать этот порядок с экономической политикой, учитывающей риски неуправляемого капитализма и нерегулируемого экономического цикла. Результатом этого стали согласованные усилия, направленные на формирование системы управления и законодательной базы для создания международного рыночного порядка, значительно более прочного, чем тот, который царил в 1914 и 1939 гг. Произошло становление США как ведущей западной державы, которая с помощью сети военных союзов и организаций экономического сотрудничества обеспечила единство Запада и способствовала созданию надежных основ для восстановления и процветания [Armstrong et al., 1984; Schwartz, 1994].

Крах золотого стандарта и либеральных основ мироустройства напрямую отразился на экономическом росте. Всем странам пришлось – а многие с готовностью взялись – проводить протекционистскую политику, которая чаще всего носила интервенционистский и коллективный характер. В ходе слияний возникали благоприятные условия для создания картелей, при этом росли государственные инвестиции в инфраструктуру, науку и технику. Некоторые страны, включая Германию, начали экспериментировать с тем, что позже стало считаться кейнсианской политикой, используя власть государства для стимулирования спроса и возвращения экономики к полной занятости. Контроль границ, контроль торговли, контроль инвестиций, контроль валюты – все это были способы, с помощью которых правительства отдельных стран стремились обезопасить экономику и обеспечить экономическую защищенность своих граждан. Общая смена парадигмы в пользу этатизма и отхода от либерализма в экономике произошла даже в США.

Что касается перераспределения, то государства решали фискальную головоломку, проводя политику стимулирования экономического роста и расширения налогооблагаемой базы. Политика сокращения расходов, к которой порой прибегали в 1920‑х, а затем и в 1930‑х годах, осталась в прошлом. В 1930‑е годы были увеличены государственные расходы, а серьезные внешние ограничения, связанные с присутствием на международном рынке, были сняты. Построение сплоченного общества в каждой стране теперь звучало как пароль. Это перекликалось с нарастающей милитаризацией и подготовкой к войне во многих странах. После окончания Второй мировой войны этот поворот закрепился в социал‑демократических механизмах [Ruggie, 1998] и привел к возникновению кейнсианского государства всеобщего благосостояния.

 

Кризис 1970‑х годов

 

Главным различием между кризисами 1930‑х и 1970‑х годов было сохранение международного рыночного порядка. Соединенные Штаты продолжали доминировать и указывать направление перемен, отвечающих их новой роли и новым правилам управления мировым рыночным порядком. Административная головоломка, возникшая с принятием Бреттон‑Вудского соглашения, впервые была замечена Робертом Триффином. «Дилемма Триффина» была связана с ролью доллара как мировой резервной валюты. Соединенные Штаты переживали все более острый конфликт между своими обязательствами обеспечить мир долларами для финансирования торговли (что требовало увеличения количества долларов) и внутренней заинтересованностью страны в поддержании ценности доллара (что требовало ограничения количества долларов) [Triffin, 1964]. Бреттон‑Вудская система привела к тому, что США очень быстро превратились из главного мирового кредитора в главного должника. Американская задолженность покрывалась за счет печатания долларов, и остальные страны были обязаны пользоваться долларами. Однако иностранных держателей долларов все больше беспокоила ценность того, чем они располагали. Вопрос был решен после того, как США ввели плавающий курс доллара и, действуя через МВФ, навязали всем остальным новые валютные правила. Это означало, что США могли продолжать занимать средства, но больше не должны были строго контролировать свои расходы. С точки зрения внутренней политики это решение США имело определяющее значение для смены парадигмы и перехода от кейнсианства к монетаризму, хотя корни такой смены парадигм были не внутренними, а международными. Если бы США не играли ведущую роль, сделать это было бы невозможно. Как уже отмечалось в предыдущей главе, после 2008 г. США не собирались пересматривать свою роль в международной экономике, и это привело к тому, что темп проводимых внутри страны корректировок замедлился. Если же международные правила оставались неизменными, то у правительств большинства стран не было особой необходимости менять свою внутреннюю политику.

В начале 1970‑х годов Питер Джей провел анализ головоломки экономического роста и – в какой‑то степени – фискальной головоломки и высказал мнение, что кейнсианская политическая экономия послевоенных лет стала «внутренне нестабильной, так как она настаивает на таком уровне занятости, которого невозможно достичь при существующем устройстве рынка труда без ускорения инфляции» [Jay, 1976, p. 33]. Взаимодействие демократии, свободных коллективных переговоров между профсоюзами и работодателями и полной занятости в рыночной экономике превращалось во взрывоопасную смесь и вело к инфляционной ловушке. Через профсоюзы работники могли требовать от работодателей более высокой оплаты труда. Демократически избранные правительства, связанные обещаниями обеспечить полную занятость, отвечали на эти требования увеличением предложения денег, за которым следовал рост цен. В результате ускорялась инфляция. Джей считал, что остановить инфляцию можно, лишь пожертвовав одним из краеугольных камней кейнсианской политической экономии. На деле установление неолиберального порядка привело к отказу и от свободного коллективного трудового договора, и от гарантий полной занятости. Однако в результате неолиберального поворота 1980‑х годов появился особый вариант головоломки Джея. Она была призвана разрешить выявленное Джеем противоречие между логикой политического рынка и логикой экономического рынка путем ослабления первого и усиления второго. В стремлении обуздать инфляцию были установлены четкие цели монетарной политики, наряду с минимальным регулированием и проведением политики, способствующей гибкому рынку, посредством устранения всех препятствий. Инфляцию удалось обуздать, но со временем сочетание различных вариантов неолиберальной политики привело к появлению сильного дефляционного уклона в экономике, крайне неравномерному распределению и возникновению опасности стагнации как производства, так и уровня жизни, что подрывало легитимность неолиберального порядка. Это заставило правительства, действовавшие в рамках неолиберального порядка, проводить политику приватизированного кейнсианства, а не кейнсианства государства всеобщего благосостояния, что способствовало росту задолженности по потребительским кредитам, появлению «пузырей» на рынках активов, экспериментированию в финансовой сфере и зачастую созданию дефицита государственного бюджета, необходимого для увеличения расходов и доходов и коррекции дефляционного уклона. Попытка избежать дефляционной ловушки ведет к финансовым кризисам, средством от которых являются меры жесткой экономии и сокращение расходов. Если только экономика не собирается навеки увязнуть в дефляции и строгой экономии, то рано или поздно произойдет возврат к политике, которая однажды уже привела к кризису. Неолиберальные политические экономии оказываются столь же нестабильными, как и кейнсианские политические экономии.

Слабое место в анализе Джея заключается в том, что основное внимание было уделено внутренней политике и противоречиям в национальной политической экономии. Чтобы понять, каким образом происходит взаимодействие внутренней и внешней политики в политической экономии нашего времени, его анализ необходимо дополнить анализом административной головоломки. Провал Бреттон‑Вудса и новый напористый внешнеполитический курс США в отношении валют и управления инфляцией привели к обострению внутренних противоречий кейнсианской политической экономии, ожесточенной борьбе за перераспределение во многих странах, поляризации мнений и агитации в пользу радикальных альтернатив как со стороны левых, так и со стороны правых. Сложились условия для смены парадигмы, которой в конечном счете стал нелиберальный порядок.

 

Кризис 2010‑х годов

 

Краткое описание того, какую роль внутренние противоречия, присущие ранее существовавшим политическим экономиям, сыграли в событиях 1930‑х и 1970‑х годов, помогает понять природу нынешнего кризиса и сделать предположение относительно того, сколько он продлится. После кризиса 1971 г. прошло немало времени, прежде чем начались перемены. Еще больше времени потребовалось для того, чтобы начались перемены после событий 1929 г. Около 15 лет ушло на укоренение новых институтов и новой политики. Анализ кризиса с учетом административной головоломки, головоломки экономического роста и фискальной головоломки позволяет точнее определить, на каком этапе находится современный кризис и в каких направлениях может пойти его развитие.

Опыт преодоления кризисов 1970‑х и 2010‑х годов показывает, что сегодня управление международной экономикой и международной системой государств достигло такой степени, что даже самые серьезные кризисы можно контролировать и разрешать. Понятие «отступление государства» вводит в заблуждение, если под этим подразумевается возврат к отделению государства от экономики. В эпоху неолиберализма происходит еще более глубокое сращивание государства и экономики. Одним из последствий этого становится рост устойчивости системы, но при этом частично утрачивается способность к трансформации и ответам на новые вызовы. Война и экономический спад являются мощными катализаторами перемен: без них проведение трансформационных изменений требует гораздо больших усилий. Огромный финансовый «пузырь», лопнувший в 2008 г., и последовавший за этим продолжительный спад в западной экономике поставили под угрозу не только неолиберальный порядок, но и всю эпоху управляемого капитализма во главе с США, наступившую после окончания Второй мировой войны. При ослаблении способности управлять кризисами мы можем вернуться в более неопределенный и менее предсказуемый мир. Международная экономика вновь будет разделена на территориальные юрисдикции, и возродится страх возможной войны между великими державами. До сих пор эти страхи не материализовались, и не наблюдается признаков хаотичного распада международного рыночного порядка по образцу 1930‑х годов. Правительства все еще пытаются преодолеть последствия финансового краха и ограничиться только необходимыми изменениями в международной экономике и в международной системе государств. Эти попытки могут оказаться неудачными, и тогда случится новый катаклизм, который обернется экзистенциальным кризисом для Запада. Однако пока каких‑то серьезных признаков этого не наблюдается. Скорее всего, мы просто застряли на одном месте: нам удалось предотвратить коллапс старого порядка, но восстановить его полностью не получается. Силы, способные обеспечить его прогрессивное реформирование, еще недостаточно крепки. Может случиться так, что нам придется привыкать к жизни в условиях перманентного кризиса – кризиса без конца.

Нам трудно определить, в каком направлении движется мир, потому что в роли важнейшего катализатора для раскрытия трансформационного потенциала кризиса 1930‑х годов выступила мировая война, разразившаяся через десять лет после Великого краха. Для раскрытия преобразующего потенциала кризиса 2008 г. может потребоваться еще больше времени. Экономический кризис ассоциировался с войной на более ранних стадиях развития современной мировой системы. Эта зависимость не работает уже на протяжении 70 лет – отчасти потому, что экономическим кризисам уже не позволяют развиваться стихийно, а отчасти потому, что в ядерный век прямое военное столкновение стало слишком дорогостоящим способом разрешения конфликта между великими державами. Поэтому возникает вопрос: что может послужить катализатором перемен на этот раз? Без катализатора тупиковая ситуация на мировом рынке лишь усугубится.

За свою короткую историю неолиберальный порядок переживал кризисы и потрясения, но кризис 2008 г. по своим масштабам совершенно не сравним с тем, что происходило прежде. Вряд ли он окажется последним. Неолиберальный порядок становится все более неустойчивым, демонстрируя свои слабые места и глубокие противоречия. Кризис 2008 г. не должен был случиться. Подобного рода кризисы ушли в прошлое в результате совершенствования управления рисками и регулирования, а также вследствие постоянного усложнения рынков. Но оказалось, что ситуацию никто не контролировал, и в связи с этим возникает большой вопрос. Необходимо ли для восстановления контроля над ситуацией принять новые политические цели и политические инструменты? Или мы уже так далеко зашли в развитии неолиберальной модели, что этот путь закрыт? У неолиберального порядка много сильных сторон, и он до сих пор демонстрировал высокую жизнеспособность. Теперь остается узнать, способен ли он к самообновлению.

Объяснения причин краха 2008 г. можно разделить на те, в которых основное внимание уделяется структурным особенностям неолиберального порядка, сделавшим возможной эту катастрофу, и те, в которых внимание сосредоточено главным образом на конкретных факторах, определивших, в какой именно форме катастрофа произойдет. К числу структурных особенностей относятся либеральные преобразования в мировой экономике 1980–1990‑х годов, когда сначала произошла либерализация экономики западных стран, а после того как ведущие восточные экономики приоткрылись для мирового рынка, она затронула и их, что положило начало массовому глобальному сдвигу богатства и мощи от Запада к Востоку. Одним из следствий этих перемен, отмечаемых во многих работах, стало резкое увеличение в то время глобальных финансовых потоков [Thompson, 2010], вызвавшее замедление роста экономики в большинстве стран, и возникновение финансовой модели роста, в которой он зависит от экспорта дешевой продукции новых предприятий, размещенных на Востоке, и высокого уровня потребления на Западе. Финансовые рынки «перерабатывали» огромный экспортный профицит восточных стран, поддерживая индивидуальное потребление и дефицит государственного бюджета в западных экономиках. В результате появилось то, что Ларри Саммерс [Summers, 2004] назвал финансовым балансом страха между Китаем и США. Китай зависел от доступа на рынок США, на котором он продавал продукцию, произведенную на китайских фабриках, обеспечивая тем самым свой экономический рост, занятость и политическую стабильность. Соединенные Штаты зависели от Китая и предоставляли ему средства для финансирования стремительно растущего дефицита. Ни одна из сторон не могла позволить себе перекрыть кислород другой. В начале неолиберальной эпохи размер долга США составлял 1 триллион долларов. К 1992 г. он увеличился до 3 триллионов долларов, а к 2013 г. – до 17 триллионов долларов и продолжает расти. К числу других структурных особенностей относятся природа циклов при капитализме, нерациональное изобилие, стадное поведение на рынках и иррациональный оптимизм трейдеров, регуляторов, обозревателей и политиков, уверенных, что «на этот раз все будет иначе» [Shiller, 2008; Reinhart, Rogoff, 2009; Рейнхарт, Рогофф, 2011].

Среди факторов, вызвавших эту катастрофу, чаще всего называют безответственное поведение банков, ошибки регуляторов, в частности, решение Федеральной резервной системы (ФРС) о повышении ставок в 2005 г., и политическое вмешательство на рынке жилой недвижимости в США, которое побуждало семьи с низким уровнем доходов использовать субстандартную ипотеку для улучшения своих жилищных условий. Наиболее важными факторами были «пузырь» на рынке жилой недвижимости и решения политиков и регуляторов, которые сделали его возможным [Thompson, 2009; 2010]. Такое взаимное проникновение государственного и частного секторов было типичным проявлением неолиберального капитализма. В выполнении важной государственной программы увеличения числа собственников жилой недвижимости партнерами выступали государственные корпорации Fannie Mae и Freddie Mac, а также частные банки. Ослабление уравновешивающих сил, будь то в государственном секторе или на рынке, является наиболее характерным результатом проявления неолиберализма на практике, чтобы там ни говорили неолиберальные теории.

Именно поэтому крах 2008 г. можно считать результатом и чрезмерного, и недостаточного регулирования, а также и чрезмерного, и недостаточного вмешательства государства. Нелиберальный порядок стимулирует и то и другое. Его главной практической задачей является не «откат государства», а его маркетизация, использование частного сектора для оказания государственных услуг и использование государственных служб для поддержки частного сектора. В результате положение бывает очень нестабильным, но в то же время гибкость и прагматизм неолиберального порядка позволяют ему сохранять устойчивость. Следующая глава посвящена событиям, приведшим к краху, и тому, как неолиберальный порядок продемонстрировал свою жизнеспособность.

 

 

III. Крах и восстановление

 

За пять лет, прошедших после начала финансового краха, международный рыночный порядок доказал свою жизнеспособность. Это крах стал крупнейшим потрясением с 1930‑х годов, но пока его последствия сказались на экономике, политике и идеологии, в гораздо меньшей степени, чем это было после не столь масштабного кризиса 1970‑х годов. Видимые пробоины в стенах удалось заделать, и теперь, когда началось восстановление экономики, вновь возникает желание подвести черту под прошлым и заглянуть в будущее. Хотя причины, лежавшие в основе кризиса, до сих пор не устранены.

Жизнеспособность особенно ярко проявилась в том, что было сделано для предотвращения экономического спада и насколько удалось сохранить политическую и идеологическую стабильность за время, прошедшее после краха. Рецессия не переросла в глубокий экономический спад, и, хотя многие правящие партии были вынуждены уступить власть, никакого прорыва со стороны несистемных партий так и не произошло. Начиная с 2007 г. международная экономика прошла четыре основные фазы. Первая – вступление в кризис в 2007–2008 гг. и неотвратимо последовавшие драматические события сентября и октября 2008 г. Вторая фаза определялась рецессией в экономике западных стран в 2009 г., за которой последовали первые неуверенные шаги к восстановлению в 2010 г. В третьей фазе поступательный ход событий был нарушен кризисом еврозоны и чересчур рьяной политикой жесткой экономии, которая свела на нет результаты восстановления экономики в 2011–2012 гг. В четвертой фазе наблюдались явные признаки повторного восстановления экономики западных стран. В 2013 г. этот процесс набирал темпы, хотя и сопровождался неустойчивым ростом некоторых поднимающихся экономик и возраставшими опасениями, что финансовый кризис может затронуть и эти страны.