Тема 10. Экономическая основа местного самоуправления

Понятие экономической основы местного самоуправления

Экономическая основа местного самоуправления — совокупность материальных ресурсов, необходимых для выполнения задач и функций местного самоуправления, реализации полномочий по решению вопросов местного значения и передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Она включает в себя три составляющие: находящееся в муниципальной собственно­сти имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований.

Муниципальные образования являются участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции. Соответственно муниципальные образования могут не просто иметь имущество на праве собственности, но и распоряжаться этим имуществом. Само муниципальное образование использует лишь небольшую часть муниципального имущества для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Большая часть муниципального имущества передается иным лицам на условиях хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды, передачи в залог и т. п. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. В соответствии с Конституцией РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности

 

Муниципальное имущество

Муниципальное имущество может закрепляться за муниципальны­ми предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за указанными организация­ми, составляют муниципальную казну соответствующего муници­пального образования. От имени муниципального образования права собственника муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Особенности возникновения, прекращения права собственности на муниципальное имущество и возможности его использования устанавливаются федеральным законом.

В муниципальной собственности может находиться только: имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; иму­щество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Имущество, не соответствующее ни одному из этих критериев, подлежало перепрофилированию (т. е. изменению его целевого назначения) либо отчуждению до 1 января 2010 г.

Закон устанавливает исчерпывающие (закрытые) перечни имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, для каждого вида муниципального образования: поселения, муниципального района, городского округа. Содержание каждого такого перечня напрямую зависит от перечня вопросов местного значения, решаемых каждым видом муниципального образования. К примеру, в собствен­ности городских округов могут находиться все виды имущества, которые дозволяется иметь как муниципальным районам, так и поселе­ниям, что вытекает из объема вопросов местного значения городских округов.

Возникновение права собственности на муниципальное имущество также имеет свои особенности. К примеру, перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образова­ниями производится в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. в п. 11 ст. 154 установил порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между вышеуказанными органами публичной власти.

Гражданским законодательством устанавливаются дополнительные основания возникновения права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи, находку, безнадзорных животных и т. д.

Органы местного самоуправления могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц исключительно на возмездной основе. Такое отчуждение именуется при­ватизацией муниципального имущества и осуществляется в порядке и спо­собами, установленными специальным ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О прива­тизации государственного и муниципального имущества».

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные унитарные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, но только в тех случаях, когда это необходимо для осуществления их полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности этих организаций, утверждают их уставы, решают вопрос об их руководителях, заслушивают отчеты об их деятельности. Муниципальное унитарное предприятие — это коммерческая организация, обладающая закрепленным за ней муниципальным образованием имуществом на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие) либо на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие). Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли в порядке, размерах и в сроки, которые устанавливаются органами местного самоуправления. Муниципальное учреждение — это некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Законодательство предусматривает необходимость учета муниципального имущества. Соответствующий порядок будет установлен отдельным федеральным законом

 

Местный бюджет

Местные бюджеты входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации. Право муниципального образования иметь собственный бюджет закреплено в нормативно-правовых актах различного уровня, таких как Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть фор­ма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Согласно Бюджет­ному кодексу РФ это единственно возможная форма для данного вида деятельности (ст. 15 БК РФ).

Консолидированный бюджет представляет собой совокупность бюджета муниципального района и свода бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфер­тов между этими бюджетами). Данное понятие применяется для исследовательских и аналитических целей, в то время как местный бюджет имеет практическую значимость. Специфика бюджетных правоотношений в сфере местного самоуправления характеризуется структурой местного бюджета, его принципами и полномочиями органов местного самоуправления в соответствующей сфере.

1. Структура местного бюджета представляет собой доходы бюджета, расходы бюджета и источники финансирования дефицита бюджета. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Указанная смета — это утверж­денный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных отношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджета. Данное ограничение может быть превышено в случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества, но не более чем на величину по­ступлений от продажи имущества (ст. 92.1 БК РФ).

Существуют следующие внутренние источники финансирования дефицита местного бюджета: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципаль­ного образования; кредиты, полученные от кредитных организаций; бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюд­жетной системы РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности; изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета (ст. 96 БК РФ).

Первые три из перечисленных источников являются муниципальными заимствованиями и составляют муниципальный долг, который также может включать объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

2. Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников его финансирования (ст. 35 БК РФ). Но из этой нормы есть изъятие, которое направлено на обеспечение строго целевого использования субвенций. А именно в местном бюджете должны отдельно предусматриваться доходы, направляемые на решение органами местного самоуправления вопросов местного значения, и субвенции, предоставляемые для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъекта РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций, соответствующие расходу местных бюджетов.

Принцип гласности нашел свое отражение в обязательности официального опубликования проекта местного бюджета, решения об утверждении местного бюджета, годового отчета о его исполнении, ежеквартальных сведений о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание. Если в поселениях отсутствует возможность опубликования, то должна быть обеспечена процедура ознакомления, например посредством вывешивания информации на информационном стенде и др.

3. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления определяются ст. 9 БК РФ. Представительные органы муниципальных образований: рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении; осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета; формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета, и др. Исполнительные органы муниципальных образований: составляют проект бюджета; вносят его на утверждение представительного органа, представ­ляют отчет об исполнении; осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление муниципальным долгом; осуществляют ведомственный контроль за исполнением бюджета и др.

Представительным органом муниципального образования создается орган муниципального финансового контроля, который осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль.

Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном БК РФ. Зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов происходит с единого счета бюджета, который открывается в учреждении Центрального банка РФ (при его отсутствии или невозможности исполнения данной функции — в кредитной организации).

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения бюджета, исполнения и контроля за исполнением бюджета признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, установленных Бюджетным кодексом РФ.