Статус депутата представительного органа

Основы правового положения депутата представительного органа муниципального образования заложены в ФЗ от 6 октября 2003 г. (ст. 40).

Под депутатом понимается член представительного органа муни­ципального образования. Статья 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под депутатом понимает лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следует отметить, что депутат представляет интересы не только своих избирателей, но и всего населения того избирательного округа, по которому он был избран.

Статус депутата представительного органа муниципального образования строится на ряде принципов. Во-первых, это принцип выборности. Указанный принцип вытекает из определения понятия «депутат». Законодательство устанавливает, что депутатом может быть избран гражданин, достигший 21 года. Во-вторых, это принцип закон ности. Депутат должен избираться на исключительно законных основаниях; в своей деятельности руководствоваться нормами законодательства, а также обеспечивать действие закона. В-третьих, это принцип срочности осуществления депутатских полномочий. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Непосредственно срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования, но не может быть менее двух и более пяти лет.

Однако полномочия депутата могут быть прекращены досрочно в следующих случаях: 1) его смерти; 2) его отставки по собственному желанию; 3) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 4) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 5) вступления в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда; 6) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 7) прекращения у него гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 8) его отзыва избирателями; 9) досрочного прекращения полномочий созыва представительного органа, в котором работает депутат; 10) его призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Четвертый принцип, определяющий статус депутата, — это про фессионализм депутатского мандата. Указанный принцип связы­вается с постоянным характером деятельности муниципального депутата. Он не является абсолютным. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. установил, что депутаты представительного органа му­ниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Если же численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то на постоянной основе может работать только один депутат. Учитывая количество депутатов представительного органа, можно сделать вывод, что 10% — это от одного до трех депутатов. Как правило, таковыми будут председатель представительного органа, его заместитель (заместители). Большая часть депутатского корпуса осуществляет свои полномочия на непостоян­ной основе, что объективно способствует срывам заседаний как комитетов (комиссий), так и самого представительного органа. В по­добной ситуации уменьшается степень ответственности депутата перед населением.

Принцип профессионализма депутатской деятельности подтверждается следующими гарантиями. Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять пол­номочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных законом.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Элементом статуса депутата являются гарантии, т.е. условия для эффективного и беспрепятственного осуществления им своих полномочий. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не указывает, каким нормативным актом устанавливаются гарантии для депутатов. Исходя из принципа осуществления местного самоуправления с учетом местных традиций представляется, что гарантии депутатской деятельности должны регламентироваться уставами муниципальных образований. Выделяют гарантии организационные (право на получение информации; право посещения органов государственной власти и местного самоуправления; право на служебное помещение; право иметь помощников и др.), материальные (финансирование осуществления депутатской деятельности; страхование депутата и др.), трудовые (страховой стаж; сохранение депутату прежнего места работы; право на пенсию за выслугу лет и др.).

Помимо указанных условий, депутату предоставляются гарантии неприкосновенности. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока полномочий. Однако данное положение не распространяется на случаи, когда депу­татом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого или служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. Так, ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ устанавливает, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении муниципального депутата принимается прокурором субъекта РФ. Рассмотрение представления прокурора проводится с его участием, а также с участием депутата и его защитника. Рассмотрение проводится в закрытом судебном заседании в срок не позд­нее 10 суток со дня поступления представления прокурора в суд. По результатам рассмотрения представления прокурора суд дает заключение о наличии или об отсутствии в действиях депутата признаков преступления.

Еще одним признаком депутатского мандата является ответственность депутата. Естественно, что депутат как выборное лицо в первую очередь несет ответственность перед населением того округа, по которому он был избран. В случае совершения депутатом конкретных противоправных действий, подтвержденных в судебном порядке, он может быть отозван. Процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Что касается деятельности депутата, то, как правило, она ведется в двух направлениях: работа с населением и работа в представительном органе. Работа с населением включает: рассмотрение поступивших обращений; организацию правильного и своевременного решения вопросов, содержащихся в обращениях; ведение приема граждан непосредственно и через своих помощников; проведение встреч с населением; изучение общественного мнения; при необходимости внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, организации. Участие в работе представительного органа реализуется депутатом посредством осуществления следующих полномочий: участие в заседании представительного орга­на; обеспечение выполнения решений представительного органа; уча­стие в работе комитетов (комиссий) представительного органа; участие в выполнении поручений представительного органа; участие в депутатских слушаниях; участие в работе депутатских объединений и депутатских групп; обращение с депутатским запросом.

 

Тема 7. Глава муниципального образования, местная администрация

Глава муниципального образования в системе местной власти

Термин «глава муниципального образования» был введен в оборот ФЗ от 28 августа 1995 г. До него в Российской Федерации чаще использовались такие понятия, как «глава местной администрации» или «глава местного самоуправления». По ФЗ от 6 октября 2003 г. глава муниципального образования — это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36). Наличие в структуре органов местного самоуправле­ния главы муниципального образования как высшего должностного лица обязательно, что является новеллой ФЗ от 6 октября 2003 г. Ранее наличие такой должности в структуре органов местного самоуправле­ния было необязательным и всецело зависело от воли местного сообщества.

Характеристика главы как высшего должностного лица муниципального образования указывает на его качественное отличие от других должностных лиц муниципального образования. По сути, только глава муниципального образования может представлять в целом муниципальное образование в отношениях с юридическими и физическими лицами, а также государственными органами и должностными лицами.

Главой муниципального образования может стать гражданин Российской Федерации, достигший ко дню голосования 21 года. Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом, также имеют право быть избранными на должность главы, но для этого необходимо наличие соответствующего международного договора, участником которого является Российская Федерация.

Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет свои полномочия, как пра вило, на постоянной (профессиональной) основе, за что получает соответствующее вознаграждение (оплату труда) из средств местного бюджета. В то же время не исключен вариант, когда глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия и на непостоянной основе, если это оговорено в уставе муниципального образования. Следует отметить, что пока практика таких случаев не знает.

Постоянная основа осуществления главой муниципального образования своих полномочий накладывает определенный отпечаток на характер его деятельности. Так, главе муниципального образования запрещается заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Кроме того, замещение должности главы муниципального образования связано с такими ограниче­ниями его статуса, как: запрет на замещение им одновременно должности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутата законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных должностей Российской Федерации и субъектов РФ, а также должностей государственной гражданской службы и муниципальных должностей муниципальной службы. Глава муниципального образования не может одновременно быть депутатом представительного органа муниципального образования, если только он не избирается главой депутатами представительного органа из своего состава. Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, устанавливаемых ФЗ от 6 октября 2003 г.

Осуществление главой муниципального образования своих полномочий предполагает повышенную охрану его статуса. Механизмом охраны выступают гарантии его деятельности. В научной литературе, как правило, выделяют следующие гарантии: материальные, трудовые, личные.

К личным гарантиям следует отнести защиту от уголовного и административного преследования, когда соответствующими законами устанавливается особый режим при привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении него иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов.

Глава муниципального образования не может привлекаться к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную им, в том числе при голосовании (когда он исполняет полномочия председателя представительного органа), и другие действия, соответствующие его статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда главой были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Поскольку глава муниципального образования обладает широкими и значимыми полномочиями в системе местной власти, то законодательно установлено правило, согласно которому глава муниципального образования является подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу муниципального образования. Это помогает согласовать деятельность главы и представительного органа, сориентировать главу на осуществление действительных запросов населения, а также служит препятствием на пути возможных злоупотреблений с его стороны.

Замещение должности главы муниципального образования

Имеются два способа замещения должности главы муниципального образования. Конкретный способ замещения главой муниципального образования своей должности должен закрепляться в уставе муниципального образования и зависит от избранной местным сообществом той или иной модели организации местной власти.

Первый способ заключается в том, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, т.е. он избирается населением муниципального образования непосредственно. По второму способу глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. При этом для его избрания необходимо сначала сфор­мировать представительный орган, депутаты которого, как правило, избираются на муниципальных выборах, после чего депутаты из своего состава избирают главу муниципального образования. Данный способ можно оценить как вариант двухступенчатых выборов. Первая ступень — избрание непосредственно населением депутатов. Вторая ступень — избрание депутатами главы муниципального образования из своего состава.

В случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он может либо возглавлять местную администрацию, либо исполнять полномочия председателя представительного ор­гана, входя в его состав с правом решающего голоса.

Если же глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то он одновременно исполняет и полномочия председателя названного представительного органа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает запрет для главы муниципального образования на одновременное исполнение им полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации. Но при этом законом допускается, что в муниципальном образовании, имеющем статус сельского поселения, глава муниципального образования может одновременно возглавлять местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган) и исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Такой вариант вполне разумен с точки зрения эффективности осуществления власти и экономии средств местного бюджета для небольших муници­пальных образований.

Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена процедура принесения избранным главой торжественной присяги (клятвы) при вступлении в должность. В таком случае вступление главы муниципального образования в должность связывается с моментом принесения им присяги.

Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности при наступлении ответственности перед государством; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения российского гражданства, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Россий­ской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Полномочия и акты главы муниципального образования

Ранее говорилось о том, что глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в зависимости от способа избрания главы муниципального образования различаются и объем его полномочий, и место, которое он занимает в иерархии должностных лиц в муниципальном образовании.

К полномочиям главы относятся:

1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание в пределах своих полномочий правовых актов;

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Уставом муниципального образования для главы муниципального образования могут устанавливаться и иные полномочия, в связи с чем в уставах муниципального образования его полномочия, как правило, конкретизируются и дополняются, поэтому, руководствуясь практикой, можно их объединить по группам.

Представительские полномочия. Глава муниципального образования представляет муниципальное образование и его население в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, в отношениях с другими муниципальными образованиями, выступает официальным представителем муниципального образования внутри страны и за ее пределами; принимает меры по обеспечению и защите интересов населения муниципального образо­вания в судах. Глава муниципального образования как высшее выбор­ное должностное лицо представляет интересы жителей в иных органах местного самоуправления муниципального образования.

Руководство местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом). Эта группа полномочий связана с моделью организации местной власти, когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и руководит ею. В этой сфере деятельности главе муниципального образования принадлежат полномочия по руководству отраслевыми, функциональными и территориальными органами местной администрации. В том числе и полномочия по разработке структуры местной администрации, представлению ее на утверждение представительного органа муниципального образования, определению ее штатов, организации работы с кадрами муниципальных служащих; по назначению на должность и освобождению от должности руководителей органов местной администрации и т. п.

Полномочия по отношению к представительному органу муниципального образования. К данной группе в большей степени относятся полномочия, связанные с нормотворческим процессом. Сюда относится подписание и обнародование главой муниципального образования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования, а также внесение на рассмотрение в представительный орган либо в соответствии с требованиями закона и устава муниципального образования, либо самостоятельно проектов таких актов (к примеру, проекта местного бюджета). Также он имеет право выразить свое мнение по правовым актам, принятие которых входит в компетенцию представительного органа. Глава может воспользоваться правом «вето» в отношении нормативного правового акта, принятого представительным органом, т. е. отклонить названный акт, оставив его без подписания. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения, предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит норматив­ный правовой акт, он вновь рассматривается представительным орга­ном муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В эту группу полномочий следует отнести и исполнение главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа при соответствующей модели организации местной власти.

Также можно выделить хозяйственные полномочия главы муниципального образования, так как на него возлагаются обязанности по обеспечению решения вопросов местного значения в сфере местного хозяйства. Сюда относятся обязанности, связанные с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, распоряжением средствами местного бюджета, подписанием различного рода финансовых и иных документов; предоставлением земельных участков физическим и юридическим лицам и т. п.

Полномочия главы муниципального образования реализуются посредством издания им правовых актов. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. (ст. 43) глава муниципального образования независимо от установленной уставом муниципального образования модели организации местной власти издает постановления и распоряжения. По содержащимся в правовых актах главы муниципального образования предписаниям данные акты можно разделить на нормативные и ненормативные.

Нормативные правовые акты издаются главой по вопросам местного значения и затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, они рассчитаны на длительное, неоднократное приме­нение (исполнение, использование). К таковым следует отнести постановления главы муниципального образования.

Ненормативные акты носят правоприменительный, индивидуальный характер, рассчитаны на конкретных адресатов. Они издаются главой муниципального образования либо по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, либо по вопросам организации работы местной администрации. При­чем в первом случае ФЗ от 6 октября 2003 г. к такому виду ненормативных правовых актов главы муниципального образования относит постановления и распоряжения, а во втором случае — только распоряжения.