Понятие, принципы, цели и формы межмуниципального сотрудничества

Межмуниципальное сотрудничество следует рассматривать как форму самоорганизации местных сообществ в целях эффективного осуществления местного самоуправления. Оно обеспечивает муниципальным образованиям возможность объединения посредством установленных законом форм решение насущных задач, возникающих при осуществлении местного самоуправления, а также для реализации и выражения данными сообществами общих идей и установок. Поря­док решения вопросов межмуниципального сотрудничества заложен в ФЗ от 6 октября 2003 г. (ст. 8, подп. 7 п. 10 ст. 35, п. 4 ст. 51, ст. 66—69), в котором определены принципы и формы, а также правовые режимы такого сотрудничества.

К принципам межмуниципального сотрудничества можно отнести следующие: добровольный характер участия муниципальных образований в тех или иных формах межмуниципального сотрудничества; осуществление названного сотрудничества в установленных законодательством формах; межмуниципальное сотрудничество должно способствовать решению органами местного самоуправления муниципальных образований вопросов местного значения; межмуниципальное сотрудничество является способом выражения и защиты общих интересов муниципальных образований; межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, а органы управления межмуниципального объединения не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать их деятельность.

В зависимости от того, какие задачи решаются в рамках межмуниципального сотрудничества, его формы можно подразделить на две группы. В основе данного деления лежат публичные и частные интересы муниципальных образований. К публичной группе относятся такие формы, как: 1) совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации; 2) единое общероссийское объединение муниципальных образований; 3) иные объединения муниципальных образований создаваемые с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований; 4) представительство муниципальных образований в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы.

Межмуниципальные объединения и формы этой группы призваны обеспечить взаимодействие муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, а также выражение защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти, и организацию сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Вторая группа форм представлена межмуниципальными хозяйственными обществами и некоммерческими организациями. Указанная группа ограничена законодателем по числу форм, в которых могут принимать участие муниципальные образования. Так, межмуници­пальные хозяйственные общества могут создаваться только в формах закрытого акционерного общества и общества с ограниченной ответ­ственностью. Муниципальные образования могут принимать участие в некоммерческих организациях, создаваемых в формах автономных некоммерческих организаций и фондов.

Совет муниципальных образований субъекта РФ

Совет муниципальных образований субъекта РФ является сложным по своей внутренней и организационной структуре межмуниципальным объединением. Согласно ранее действующему положению советы муниципальных образований субъекта РФ должны быть образованы до 1 июня 2006 г. в каждом субъекте Федерации. При этом на органы государственной власти субъектов РФ возлагалась обязанность по обеспечению проведения съездов муниципальных образований в целях создания указанных советов. В настоящее же время органы государственной власти субъектов РФ обязаны лишь содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ от 6 октября 2003 г. и ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. В силу названных актов совет муниципальных образований субъекта РФ как некоммерческая ассоциация обладает рядом особенностей. Во-первых, это объединение не юридических лиц, а муниципальных образований, от имени которых в совете выступают их органы местного самоуправления или должные лица местного самоуправления. Во-вторых, целью создания и деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ явля­ется организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в данном субъекте РФ. В-третьих, совет муниципальных образований субъекта РФ является юридическим лицом, ее члены — муниципальные образования — сохраняют свою самостоятельность. Создание такого совета должно осуществляться путем делегирования муниципальными образованиями своих представителей на его съезд или собрания его членов. Как правило, это главы муниципальных образований. В-четвертых, совет муниципальных образований субъекта РФ не отвечает по обязательствам своих членов — муниципальных образований, соответственно последние могут нести субсидиарную ответственность по обязательствам совета в размере и в порядке, предусмотренных его учредительными документами. В-пятых, несмотря на добровольный характер создания совета муниципальных образований субъекта РФ, думается, что муниципальные образования не вправе выходить из состава совета, поскольку посредством такого объединения реализуются публичные интересы населения того или иного муниципального образования. В-шестых, исключение или включение муниципального образования в состав совета муниципальных образований субъекта РФ осуществляется при преобразовании муниципальных образований на территории субъекта РФ. В-седьмых, правовое положение совета муниципальных образований субъекта РФ определяется его учредительными документами, под которыми следует опять же исходя из смысла положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. понимать устав (п. 2 ст. 66). Тогда как ФЗ «О некоммерческих организациях» в качестве учредительных документов для ассоциаций (союзов) называет также и учредительный договор, заключенный их членами. ФЗ от 6 октяб­ря 2003 г. устанавливает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ, которые делятся на исключительные и иные. К исключительным относятся: 1) утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ. Иные полномочия устанавливаются уставом совета муниципальных образований субъекта РФ. В-восьмых, государственная регистрация совета муниципальных образований субъекта РФ как юридического лица осуществляется в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».

Законодатель организацию совета муниципальных образований субъектов РФ не связывает с типовой характеристикой муниципальных образований, что, на наш взгляд, может повлечь ряд проблем. Напомним, что существует четыре типа муниципальных образований: муниципальный район, городское или сельское поселение, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. Закон презюмирует, что в принципе каждое муниципальное образование должно участвовать в совете муниципальных образований субъекта РФ. Вместе с тем муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, территорией, экономическими и финансовыми возможностями и т. п., тогда как в совете муниципальных образований субъекта РФ предполагается их участие на равной основе. Взять, к примеру, Свердловскую область. В городском округе «город Екатеринбург» проживает почти одна треть населения Свердловской области, остальная часть населения проживает более чем в восьмидесяти муниципальных образованиях, в том числе пяти муниципальных районах. При этом у каждого типа му­ниципальных образований различный перечень вопросов местного значения, для которых, собственно, и образуются муниципальные образования. Однако в совете муниципальных образований области интересы населения городского округа «город Екатеринбург» будут представлены наравне с интересами какого-нибудь сельского поселения. Такое положение видится неправильным и подлежащим корректировке в будущем.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований

Единое общероссийское объединение муниципальных образований представляет собой форму объединения муниципальных образований посредством представительства делегатов уже от советов муниципаль­ных образований субъектов РФ. Законодательство не содержит положений о том, создается ли единое общероссийское объединение муни­ципальных образований как юридическое лицо и в какой организа­ционной форме. В ст. 67 ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливается лишь то, что единое общероссийское объединение муниципальных образо­ваний считается созданным при условии, если в его состав входят со­веты муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ, и что в его состав могут входить иные объединения муниципальных образований.

В любом случае считаем, что единое общероссийское объединение муниципальных образований должно действовать на основании уста­ва данного объединения, а придание ему статуса юридического лица в силу публичной правовой природы данного объединения будет ре­шаться дополнительно.

Иные объединения муниципальных

образований и представительство

Российской Федерации

в Конгрессе местных и региональных

властей Европы

Согласно п. 3 ст. 8 ФЗ от 6 октября 2003 г. иные (помимо вышена­званных) объединения муниципальных образований могут быть обра­зованы на добровольной основе с учетом территориальных и органи­зационных особенностей муниципальных образований. Надо особо отметить, что в настоящее время в России функционирует более 50 сою­зов и ассоциаций муниципальных образований. Они создавались под влиянием различных факторов объективного и субъективного харак­тера как «сверху», по воле органов государственной власти, так и «снизу», по воле самих муниципальных образований. К примеру, со­гласно Указу Президента РФ от 22 октября 1998 г. (в ред. от 28 мая 2004 г.) «О Конгрессе муниципальных образований Российской Феде­рации» указанный Конгресс является общероссийской организацией, регистрируется как юридическое лицо Правительством РФ в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Примером межре­гионального объединения может служить Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). В отдельных субъектах РФ име­ются региональные ассоциации. Законодатель не закрывает возможно­сти их дальнейшего существования.

Представительство Российской Федерации в Палате местных вла­стей Конгресса местных и региональных властей Европы как институт существовал и ранее. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. лишь по-иному определил режим представительства муниципальных образова­ний в данном межгосударственном объединении. Согласно его ст. 67 единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители России в Палате местных вла­стей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Конгресс местных и региональных властей Европы создан в 1994 г. и является консультативным органом Совета Европы по проблемам местной и региональной политики, автономии и развития. В задачи Конгресса входят: работа по эффективной организации местных и ре­гиональных органов власти в новых демократических государствах и во всех странах — членах Совета Европы; изучение ситуации в обла­сти демократии на местном и региональном уровнях; выдвижение инициатив, позволяющих гражданам эффективнее участвовать в демо­кратических институтах; представительство интересов местных и ре­гиональных органов самоуправления в процессе выработки европей­ской политики; сотрудничество между регионами и пограничными районами соседних стран в борьбе за мир, толерантность и долговре­менное развитие.

До настоящего времени сложилась следующая практика (видимо, она сохранится еще некоторое время) участия Российской Федера­ции в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы: от Российской Федерации формировалась делега­ция в соответствии с Положением о делегации Российской Федера­ции для участия в Конгрессе местных и региональных властей Евро­пы, утверждаемым распоряжением Президента РФ (последнее распоряжение Президента РФ от 8 мая 2002 г.). В состав делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе входят представите­ли, назначаемые из числа лиц, избранных в органы местного само­управления, и заместители представителей в количестве, равном чис­лу представителей.

Делегация Российской Федерации располагает девятью местами (имеет девять представителей и девять заместителей). Заместители представителей являются членами палат наравне с представителями.

Представители и заместители представителей назначаются в состав делегации на двухлетний срок. Их полномочия действительны до от­крытия сессии Конгресса нового созыва. В случае смерти, либо отстав­ки представителя или заместителя представителя, либо прекращения их полномочий в органе местного самоуправления лицо, заменяющее представителя или заместителя представителя, назначается в соответ­ствии с той же процедурой на срок, остающийся до истечения полно­мочий его предшественника. Состав делегации обновляется каждые два года, причем при выдвижении кандидатур применяется принцип ротации и преемственности.

При формировании состава делегации должны обеспечиваться: сбалансированное представительство всех регионов Российской Феде­рации; справедливое представительство органов местного самоуправ­ления; справедливое представительство различных политических партий, представленных в органах местного самоуправления; справедливое представительство мужчин и женщин, осуществляющих деятельность в органах местного самоуправления.

Межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации

Деятельность муниципальных образований многогранна. Муници­пальные образования соединяют в себе как публичные интересы, свя­занные с осуществлением муниципальной власти, так и частные, по­скольку в целях достижения эффективности в управлении местным хозяйством возникает необходимость решения частных задач, в том числе посредством создания межмуниципальных хозяйственных об­ществ и других некоммерческих организаций.

Межмуниципальные хозяйственные общества должны создаваться муниципальными образованиями для совместного решения вопросов местного значения. Тогда как некоммерческие организации могут созда­ваться как муниципальными образованиями совместно, так и индиви­дуально. Межмуниципальные хозяйственные общества могут созда­ваться только в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью и осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, иными федеральными за­конами, а их государственная регистрация осуществляется в соответ­ствии с ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

Согласно ФЗ от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах» создание акционерного общества возможно путем учреждения вновь и путем реорганизации существующего юридического лица (слияния, разделения, выделения, преобразования). Общество считается создан­ным с момента его государственной регистрации. Создание общества путем учреждения осуществляется по решению учредителей (учреди­теля). Решение об учреждении общества принимается учредительным собранием. Решение об учреждении общества, утверждении его устава и утверждении денежной оценки ценных бумаг, других вещей или иму­щественных прав либо иных прав, имеющих денежную оценку, вноси­мых учредителем в оплату акций общества, принимается учредителями единогласно. Аналогичные положения содержатся и в ФЗ «Об общест­вах с ограниченной ответственностью» применительно к форме общест­ва с ограниченной ответственностью.

Межмуниципальные некоммерческие организации могут созда­ваться только в форме автономных некоммерческих организаций и фондов и осуществляют свою деятельность в соответствии с Граж­данским кодексом РФ, Федеральным законом о некоммерческих орга­низациях, иными федеральными законами. Согласно ФЗ «О некоммер­ческих организациях» некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения, а также в результате реорганиза­ции существующей некоммерческой организации. Создание неком­мерческой организации в результате ее учреждения осуществляется но решению учредителей (учредителя). Под автономной некоммерческой организацией следует понимать не имеющую членства некоммерче­скую организацию, учрежденную гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях про доставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. А фонд это некоммерческая организация, не имеющая членства, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами — учредителями на осно­ве добровольных имущественных взносов и преследующая социиш. ные, благотворительные, культурные, образовательные или иные оо щественно полезные цели.

Решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также о создании некоммерческих орш низаций в форме автономных некоммерческих организаций и финном принимают представительные органы муниципальных образованиями.

Указанные некоммерческие организации также подлежат государ­ственной регистрации как юридические лица в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

От имени муниципальных образований в качестве учредителей и участников в перечисленных выше организациях в соответствии с уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования высту­пают органы и должностные лица местного самоуправления. На наш взгляд, таковыми должны выступать, как правило, главы муниципаль­ных образований, являющиеся одновременно руководителями мест­ной администрации, либо руководители местной администрации, осу­ществляющие свои полномочия по контракту.