Основы федералистской теории интеграции

 

Самая «старая» теория интеграции. Главное – согласие, доверие, партнерство, компромиссы. Теория в основном относится к Европе: 1)объединение Европы, 2)разделение властей = самое главное.

Источник объединения = общее наследие, совпадение интересов. Принцип разделения властей характеризует институциональную форму европейского объединения. Принцип разделения территориальный, а не функциональный. А.Марк, Г.Бругманс, П.Дюкло

Цель интеграции – создать союз людей в одном политическом теле – в противоположность союзу государств в одном политическом теле (федерация круче конфедерации). Полномочия разделены в федерации => меньше конфликтов.

Основу западноевропейского единства федералисты видели в общем культурном наследии, что должно было обеспечивать базис для политического объединения. Приоритет федералисты отдавали политической сфере интеграции, прежде всего созданию наднациональных институтов, которым национальные власти должны передать широкие полномочия — только таким образом гражданам может быть гарантирована политическая и экономическая безопасность. В итоге предполагалось создание целостной федерации европейских государств вместо существующих стран, которые постоянно соперничают друг с другом. Федералисты уделяли недостаточно внимания экономическим факторам интеграции, но выступали за немедленное создание в Западной Европе федеральной политической структуры. Несмотря на кажущуюся революционность федерализма, его сторонники признавали необходимость поступательной, эволюционной, интеграции: «Политический союз Европы должен строиться шаг за шагом. В один прекрасный день этот процесс приведёт нас к Европейской федерации».

Главными оппонентами федералистов были сторонники функционализма. Главное отличие двух парадигм состоит в том, сколько внимания уделяется понятиям политического и экономического. В своей политической стратегии федералисты в большей степени сосредотачивались на учреждении институтов, которые будут контролировать федерацию. В то время как функционалисты, в частности Д. Митрани, считали, что всякое объединение по политическому принципу обречено на провал. Федералистская модель не только повышает уровень государствоцентричности, но и способствует укреплению государственных структур принятия решений, что приводит, по мнению Митрани, к доминированию наиболее сильных государств в объединении: «Для любого федералистского эксперимента, целью которого является совершенствование общественного благосостояния, действующим прототипом послужит не Конституция США 1787 года, а скорее федеральная система СССР»

Применительно к европейскому интеграционному процессу представители "федерализма" выдвинули тезис о появлении особого (федерального) институционального устройства, определяющего как характер взаимоотношений между самими интегрирующимися единицами, так и распределение полномочий между ними, с одной стороны, и возникающим "единым центром", с другой. Характеризуя специфику такого распределения полномочий, A. Спинелли утверждал, что межгосударственные органы будущей "новой" Европы не должны наделяться полномочиями исключительно широкими, отличающимися от полномочий отдельных государств в сторону увеличения. По мнению Э. Уистрича, "сущность федерализма заключается в децентрализации власти везде, где это необходимо...". При этом стоит обратить внимание на то, что децентрализация там, "где это необходимо", по сути, представляет собой содержание одного из основополагающих принципов Маастрихтского договора о Европейском союзе — принципа субсидиарности.

Будучи теорией международной интеграции, "федерализм" отстаивает точку зрения о том, что в основе взаимоотношений между интегрирующимися странами должна лежать модель союзного государства, учреждение которого одновременно рассматривается и в качестве конечного продукта, результата интеграции. В контексте европейского интеграционного процесса идеи "федерализма" ассоциируются с созданием единой федеральной Европы. Более того, федералисты считают, что именно создание федерации поставит точку в использовании насилия при разрешении спорных вопросов между государствами, ибо ее (федерации) высшими ценностями, по их убеждению, как раз и являются мир и безопасность. Именно федерация, как они полагают, может служить образцом "целесообразной, демократической и эффективной организации". Европейская интеграция, по мнению федералистов, не может быть революционным процессом. Это должно быть эволюционное, поступательное развитие. Как отмечал в свое время известный западноевропейский деятель, активный поборник межгосударственной интеграции в рамках ЕС Ж. Моннэ, "...политический союз Европы должен строиться шаг за шагом, так же как и осуществление экономической интеграции. В один прекрасный день этот процесс приведет нас к Европейской федерации...". Вместе с тем, он не может ограничиваться лишь сферой политических отношений между государствами, хотя без политической интеграции, по мнению федералистов, не может быть реальной интеграции вообще.

 

 

Понятие наднациональности

Определение наднациональности достаточно точно дал в своей книге Л. Крам, Д. Динан и Н.Нугент: «наднациональность предполагает существование политической власти над или помимо уровня национального государства, наличие некоторой степени ее автономии от национальных правительств. Таким образом, страны-члены Европейского Союза, создавая наднациональный орган, делегировали ему полномочия в решении ряда задач. Это неизбежно создает некоторые ограничения суверенитета или власти стран-членов, поскольку ими более не осуществляется полный контроль над результатами деятельности наднациональных институтов»

 

Наднациональность - это уникальное явление в мировой практике, связанное с трансформацией политических систем европейских государств вследствие их участия в процессе региональной интеграции. Создание новой системы и методов политической организации и управления (своего рода технологии) позволяет не преодолевать, а, скорее, «обходить» различия между отдельными странами. От единогласного волеизъявления стран-участниц зависит то, какие именно сферы хозяйственной или иного рода политики должны быть переданы на наднациональный уровень. Интеграционные решения по конкретным вопросам, входящим в определенные таким образом области компетенции Евросоюза, могут приниматься простым или квалифицированным большинством голосов; будучи принятыми, они становятся обязательными к исполнению даже в тех странах-участницах, которые голосовали против их принятия. В этом главный смысл наднациональности (supranationality) как особого качества политической системы Европейского союза (ЕС), в этом она прежде всего себя и проявляет. Таким образом конкретная цель, определенная, а затем согласованная и уточненная, становится законом для всех участников интеграции, чем обеспечивается ее реализация без искажений, но, по большей части, с учетом национальных особенностей.
Европейская комиссия, Суд ЕС и Европарламент являются основными проводниками наднациональности и одновременно органами для проведения интеграционных решений в жизнь. Потенциальные конфликты между государствами обычно улаживаются на уровне взаимодействия институтов ЕС в результате применения сложного процедурного механизма. Этот механизм постоянно совершенствуется в связи с необходимостью
решать задачи приема в Союз новых стран, с распространением компетенции интеграционных институтов.

Институт наднациональности, как он проявляется в праве европейских Сообществ и Европейского Союза, действует в интересах соответствующих народов и государств-членов, не умаляя национального (государственного) суверенитета, а лишь ограничивая его реализацию (суверенную компетенцию) по определенным вопросам.
Только в случае принятия решений в рамках совместной процедуры Европарламента с Советом можно говорить о формальном и реальном верховенстве возникающих норм над нормами внутригосударственного права, поскольку здесь налицо волеизъявление и государств-членов (представленных Советом) и народов Европы (представленных Европарламентом).
Прямое (непосредственное) действие определенных норм права ЕС в отношении национальных юридических и физических лиц государств-членоь является важнейшим элементом института наднациональности в данном случае, что не исключает разноуровневого действия различных актов институтов ЕС (регламентов, директив, решений) во времени, пространстве и по кругу лиц с учетом национального законодательства и принципа субсидиарности.

 

С наднациональностью можно связывать не "отрицание, умаление, обратную сторону" государственного суверенитета, а скорее - своего рода параллельный институт, действующий в интересах суверенных государств, в духе того высказывания Ю.М. Колосова, которое приводит М.А. Королев:" путем участия в организациях, наделенных наднациональными полномочиями, государства не только не претерпевают умаления своего суверенитета, но "приобретают право расширять сферу своих действий далеко за пределы территориального верховенства".

 

Можно найти некоторые сходства между наднациональными способами принятия решений – и способами, используемыми в федерациях, хотя, естественно, нельзя говорить об их тождественности.

Самое, пожалуй, главное достижение европейской "интеграционной наднациональности" - снятие ограничений на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг на пространстве европейского общего рынка - также первоначально было "апробировано" в федерациях. И точно так же как федеральный центр негативно реагирует на то, что субъекты федерации иногда прибегают к протекционистским, дискриминационным мерам в отношении друг друга по указанным вопросам, так и органы Европейских сообществ и ЕС поступают в отношении соответствующих государств-членов.
Примеров в этом плане можно привести множество. Но факт, что термин "наднациональность" во внутригосударственной сфере в принципе неприменим, а отношения между субъектами федеративного государства традиционно регулируются исключительно нормами внутригосударственного права, но в новых условиях. В праве ЕС - и теми нормами автономного права ЕС, которые имеют прямое (непосредственное) действие.

 

 

Билет №4

Понятие консоциации

 

участие во власти посредством инструментов, обеспечивающих участие в политическом процессе групп, многообразных в культурном отношении, представители которых не проживают компактно или не выступают с требованиями автономии или самоуправления. Консоциация основана на принципе пропорциональности: этнические или культурные сообщества представлены в институтах государства пропорционально их доле в населении страны. Достижение пропорциональности требует применения специфических механизмов и политических мер. Избирательные системы пропорционального представительства могут лучше отразить интересы всех групп, чем резервирование мест и выделение квот в органах исполнительной и

законодательной власти. Консоциация использует принцип пропорциональности в четырех ключевых сферах: разделении исполнительной власти, пропорциональном представительстве в избирательных системах, обеспечении культурной автономии и функционировании защитного механизма в форме взаимных вето. Эти инструменты могут предотвратить ситуации, когда один сегмент общества навязывает свои взгляды другому. В своей наиболее эффективной форме консоциация способна отразить в государственных институтах все многообразие культурного состава общества. Отношения такого рода иногда подвергаются критике как недемократичные, поскольку рассматриваются в качестве средства доминирования элиты путем кооптации представителей оппозиции или уязвимых групп. Однако совсем не обязательно строить их на основе «большой коалиции» партий: они требуют лишь

соблюдения межобщинного принципа представительства в исполнительных и законодательных органах. Задача заключается в том, чтобы ни самоуправление (для меньшинств), ни принцип «участие во власти» (для государства в целом) не преобладали один над другим. Такие отношения следует осуществлять путем проведения благоразумной и ответственной политики.

Консоциация более свойственна неоднородному обществу, расколотому глубокими противоречиями. Преодолеть их можно только с помощью объединяющего политического стиля и всеохватывающих больших коалиций. Консоциация связана с сознательным стремлением навести мосты в гетерогенном обществе, если гетерогенность считается несовместимой (даже временно) с подчинением меньшинства пожеланиям большинства.

политическая концепция. Ее ключевая идея в том, что смысл политики состоит в решении существующих проблем, а устройство процесса принятия политических решений определяется существованием высокоорганизованных общественных подсистем. Ясно, что при таком устройстве производительное и эффективное управление должно учитывать, что является нормой для этих подсистем. Процесс управления заключается в том, чтобы встраивать новые механизмы регулирования в среду, которая функционирует в соответствии с собственными правилами и до сих пор не проявляла стремления или способности к переменам.