Демократія і бюрократія в Державному Управлінні

Державне управління

Державне управління (государственное управление, public administration) – це цілеспрямована, організаційно-регулююча діяльність держави (через систему її органів і посадових осіб), направлена на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають її певного втручання. Воно є одним із різновидностей управління (в лат. – regere, в англ. – administration, managament, у франц. – administration, в нім. – regirung), як явища другої (штучної) природи, яке виникло і розвивається упродовж всієї історії людської цивілізації, здійснюється у складних соціальних і несоціальних динамічних системах, в яких є причинно-наслідкові залежності, здатні у межах даної основної якості переходити з одного стану в інший, та існує в рамках взаємодії людей в межах суб’єктивного фактору.

Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно: а) в своєму здійсненні опирається на владу – організовану силу суспільства, здатну до примусу; б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінській дії його найважливіші явища, процеси і взаємозв’язки; в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як державний апарат управління і публічні прояви суспільства.

Система державного управління (система государственного управления, public administration system) за своїм змістом охоплює такі елементи, як: суб’єкти управління (управляючу систему) – взаємодію (управлінську діяльність / процес) – суспільну систему (об’єкти управління), тобто сфери і галузі суспільного життя. В цій системі суб’єкт управління (держава) визначає державно - владний характер і переважно правову форму взаємодії (управлінської діяльності), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі і зворотні зв’язки між суб’єктами і об’єктами управління. Тому державне управління повинно відображати запити суспільства. Саме на ідеології побудови підконтрольної народові, прозорої системи державного управління, зорієнтованої на якісне і ефективне надання населенню державних послуг, спрямовані адміністративні реформи, які проводяться в зарубіжних країнах та в Україні. Зміст управлінської діяльності в системі державного управління розкривається через такі поняття як “цілі і завдання”, “функції”, “методи”, “стадії”, “процедури”, “повноваження”, “ефективність”, “культура” тощо. Управлінська діяльність забезпечує приведення об’єкта управління зі стану, який не задовольняє суб’єкта (державу), в новий, бажаний стан.

Об’єкт державного управління (объект государственного управления, public administration object) є визначальним елементом системи державного управління. Його особливості визначають організацію та діяльність суб’єктів управління. Є різні підходи до класифікації об’єктів управління. Залежно від якостей і призначення розрізняють організаційні, соціальні та ін. об’єкти управління. За рівнями управління розглядаються такі типи об’єктів, як людина, колективи і об’єднання людей, суспільство в цілому. Відповідно до організаційно - структурного критерію об’єктом державного управління виступають формально визначені організаційні структури (область, місто, підприємство), а за функціональним критерієм – види діяльності (роздержавлення, інформатизація, приватизація тощо.)

Державному управлінню притаманний виконавчо-розпорядний і підзаконний характер. Правова форма є основною формою зовнішнього вираження державного управління. Це і визначає соціальний зміст управління.

В процесі державного управління реалізуються суспільні функції держави: політична (забезпечення цілісності того суспільства, формою якого вона виступає), соціальна (забезпечення прав і свобод кожного громадянина), економічна (створення організаційно-правових умов ефективної економічної діяльності суспільства, компенсація “відмови” ринкового механізму), зовнішня (укріплення співробітництва з іншими державами, сприяння розвитку міждержавних структур).

 

Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України (Уряд) (Кабинет Министров Украины (Правительство), Cabinet of Ministers of Ukraine (Government)) є вищим органом у системі виконавчої влади. Це колегіальний орган, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Він є органом загальної компетенції, який є по суті центром по організації виконавчо - розпорядчої діяльності всіх органів виконавчої влади. До складу Кабінету Міністрів України входить Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри (з питань паливно-енергетичного комплексу, з питань агропромислового комплексу, з питань соціальної та гуманітарної політики), міністри. Діяльність Кабінету Міністрів України забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України (Секретариат Кабинета Министров Украины, Secretary Board of the Cabinet of Ukraine). Секретаріат очолює Урядовий Секретар, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України. Секретаріат діє на підставі Положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів. Робочими органами Кабінету Міністрів є урядові комітети, основним завданням яких є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно із стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України. У складі Кабінету Міністрів України діють такі урядові комітети: економічного розвитку, соціального та гуманітарного розвитку, з реформування паливно-енергетичного комплексу, з реформування аграрного сектору та з питань екології. Кабінет Міністрів України у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади.

Прем’єр-міністр (Премьер-министр, Prime-Minister) призначається Президентом України за згодою більш ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Він вносить на ім’я Президента України подання про персональний склад Кабінету Міністрів. Президент призначає або не призначає цей склад. Відсутність самостійних владних повноважень у Прем’єр-міністра України є особливістю української моделі організації виконавчої влади. Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, керує засіданнями Кабінету Міністрів, спрямовує та координує діяльність Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрів України, міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, керує розробленням і реалізацією державної регіональної політики, підписує акти Кабінету Міністрів, представляє Кабінет Міністрів України у міжнародних зносинах тощо. Перший віце-прем’єр-міністр і віце-прем’єр-міністри координують і контролюють, відповідно до розподілу між ними обов’язків, роботу міністерств, інших підвідомчих Кабінету Міністрів України органів, очолюють відповідні урядові комітети. Міністри керують апаратом очолюваних ними міністерств та підприємствами і організаціями, що входять до складу цих міністерств.

За конституційним статусом Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Знаходячись фактично у подвійному підпорядкуванні, Кабінет Міністрів України виконує такі основні функції, як: забезпечення виконання законів (у тому числі і Конституції) і актів Президента України; систематичний контроль за їх виконанням іншими органами виконавчої влади усіх рівнів і усунення виявлених порушень.

Згідно із ст.116 Конституції України на Уряд покладено повноваження: 1) забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; 2) вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 3) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; 4) розроблення і здійснення загальнодержавної програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; 5) забезпечення рівних умов розвитку для всіх форм власності, здійснення управління об’єктами державної власності; 6) розроблення проекту Закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою бюджету України, подання Верховній Раді звіту про його виконання; 7) здійснення заходів щодо обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 8) організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи.

Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти (постанови і розпорядження), які є обов’язковими до виконання на всій території.

Основним законодавчим актом, який конкретизує діяльність Кабінету Міністрів України є Закон України “Про Кабінет Міністрів України”, ухвалений Верховною Радою України у 1997р., але дотепер не підписаний Президентом. За цим документом члени Кабінету Міністрів України мають право на патронатні служби. Законодавче регулювання повноважень і форм діяльності Кабінету Міністрів в контексті адміністративної реформи, що розпочалась, передбачає більш чітке розмежування функцій Уряду, визначених Конституцією, зокрема виділення: функцій Кабінету Міністрів України, як колегіального органу; функцій Кабінету Міністрів України, що виконуються членами Уряду; функцій Кабінету Міністрів України, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів України, як урядові комітети.

 

Міністерства України

Міністерство (министерство, ministry) (від лат. ‘ministro”, що означає керую, служу) – це центральний в державі орган виконавчої влади, який здійснює державне управління в якійсь певній галузі чи сфері життя.

Міністерства в Україні є головною ланкою системи органів центральної виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя. За характером діяльності вони поділяються на галузеві, тобто ті, які керують певною галуззю (наприклад, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство охорони здоров’я та ін.) та функціональні – ті, на які покладено виконання певної і в той же час основної функції (наприклад у сфері праці та соціальної політики – Міністерство праці та соціальної політики, у сфері фінансів – Міністерство фінансів). Відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. №1573/99 затверджено такий склад міністерств: аграрної політики, внутрішніх справ, екології та природних ресурсів, палива і енергетики, закордонних справ, культури і мистецтв, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, оборони, освіти і науки, охорони здоров’я, праці та соціальної політики, транспорту, фінансів, юстиції.

Міністерства є єдиноначальними органами. Очолюють їх міністри, які за посадою є членами Кабінету Міністрів України. За Концепцією адміністративної реформи передбачено надання їм статусу політичних діячів. Міністр особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень своїм заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов’язків між заступниками. Міністерство як центральний орган будується за такою схемою: керівництво (Міністр, його заступники, колегія) – виробничі структурні підрозділи (управління, відділи) – штабні підрозділи, що займаються організаційною діяльністю всередині міністерства (бухгалтерія, управління кадрів тощо). Апарат міністерства складається з державних службовців і очолюється державним службовцем, який за своїм статусом прирівнюється до заступника. Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять “систему міністерства”.

Переважна більшість міністерств бере участь у реалізації економічної і соціальної політики держави в межах дорученої сфери: прогнозує перспективні напрямки і реалізує стратегічні цілі та завдання розвитку; бере участь у розробці проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього середовища, Державного бюджету України; бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні угоди міжвідомчого характеру; проводить політику у сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції для державних потреб та утворення державних резервних фондів матеріальних та фінансових ресурсів; здійснює у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління об’єктами державної власності, що належать до їх відання; бере участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики; сприяє розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури; здійснює іншу діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки.

В цілому діяльність міністерств об’єднує два типи функцій: функції щодо забезпечення аналітико - консультативної допомоги у виробленні та здійсненні політики міністрів у відповідних секторах державного управління; функції щодо забезпечення задоволення потреб суспільства і держави. Ці функції пов’язані з наданням управлінських послуг населенню і в ході адміністративної реформи підлягають широкій децентралізації, у тому числі шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковим підрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству.

 

Комунальна власність

Комунальна власність (коммунальная собственность, municipal property) – самостійна форма власності, яка за Конституцією України, є власністю територіальної громади. У зарубіжній практиці використовується термін “муніципальна власність”, яка розглядається як одна з форм корпоративної (колективної) власності, що перебуває в користуванні, володінні й розпорядженні територіальних колективів та їхніх виборних органів місцевого самоврядування.

Комунальна власність запроваджується в Україні з 1990р. з визнанням інституту місцевого самоврядування, Законом ‘Про власність” (лютий 1991р.) визнана як різновид державної власності, суб`єктами права якої стали адміністративно-територіальні одиниці, а за Конституцією України – як самостійна рівноправна поряд з державною, приватною та ін. формами власності, суб`єктом права якої є територіальний колектив громадян України.

За економічною природою комунальна власність є колективною формою власності: вона відображає відносини колективного присвоєння жителями міст, сіл, селищ та об’єднань сіл коштів, об’єктів і майна цієї власності, ставлення їх до них як до своїх. Економічна суть комунальної власності в Україні зараз така ж як і муніципальної в зарубіжних країнах, хоча її становлення має свої особливості. На відміну від практики більшості зарубіжних розвинутих країн, де муніципальна (комунальна) власність формувалась шляхом створення об’єктів комунальної власності за рахунок коштів органів місцевого самоврядування, або шляхом викупу об’єктів приватної власності до власності територіальних колективів, в Україні майно комунальної власності сформовано шляхом його безоплатної передачі із загальнодержавної власності.

Врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження комунальним майном виражають право комунальної власності.

Право комунальної власності (право коммунальной собственности, municipal property right) – це визнане законом право, яке закріплює абсолютну приналежність комунального майна власнику та визначає його права і обов’язки щодо цього майна. Чинним законодавством, яке визначає на даний час право комунальної власності є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.60). Законом визначено, що об’єктом комунальної власності (объект коммунальной собственности, municipal property object) є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, у тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, що належать територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб’єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування у порядку, встановленому законом.

Комунальна власність як і інші форми власності захищається законодавством.

Правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності здійснюють від імені та в інтересах територіальних громад органи місцевого самоврядування, зокрема їх структури (сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради).В процесі управління комунальною власністю вони виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, передавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування в оренду.

Органи місцевого самоврядування від імені територіальних громад можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності. У таких випадках управління об’єктами спільної власності територіальних громад здійснюють від їх імені районні та обласні ради. Всі майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об’єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Володіння майном і фінансовими ресурсами комунальної власності може здійснюватись на правах власності, на правах господарського відання та на правах оперативного управління. Створені органами місцевого самоврядування комунальні підприємства, фірми, фонди тощо наділяються правом господарського відання майном. Вони відповідають за своїми зобов’язаннями коштами та майном, що є в їхньому володінні. Володіння комунальним майном на основі права оперативного управління належить організаціям та установам, які утримуються за рахунок коштів бюджету органів місцевого самоврядування.

Формування комунальної власності в Україні ще не завершено. Право комунальної власності потребує закріплення у спеціальному законодавчому акті, який знаходиться у стадії підготовки.

 

Державне управління

Державне управління (государственное управление, public administration) – це цілеспрямована, організаційно-регулююча діяльність держави (через систему її органів і посадових осіб), направлена на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають її певного втручання. Воно є одним із різновидностей управління (в лат. – regere, в англ. – administration, managament, у франц. – administration, в нім. – regirung), як явища другої (штучної) природи, яке виникло і розвивається упродовж всієї історії людської цивілізації, здійснюється у складних соціальних і несоціальних динамічних системах, в яких є причинно-наслідкові залежності, здатні у межах даної основної якості переходити з одного стану в інший, та існує в рамках взаємодії людей в межах суб’єктивного фактору.

Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно: а) в своєму здійсненні опирається на владу – організовану силу суспільства, здатну до примусу; б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінській дії його найважливіші явища, процеси і взаємозв’язки; в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як державний апарат управління і публічні прояви суспільства.

Система державного управління (система государственного управления, public administration system) за своїм змістом охоплює такі елементи, як: суб’єкти управління (управляючу систему) – взаємодію (управлінську діяльність / процес) – суспільну систему (об’єкти управління), тобто сфери і галузі суспільного життя. В цій системі суб’єкт управління (держава) визначає державно - владний характер і переважно правову форму взаємодії (управлінської діяльності), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі і зворотні зв’язки між суб’єктами і об’єктами управління. Тому державне управління повинно відображати запити суспільства. Саме на ідеології побудови підконтрольної народові, прозорої системи державного управління, зорієнтованої на якісне і ефективне надання населенню державних послуг, спрямовані адміністративні реформи, які проводяться в зарубіжних країнах та в Україні. Зміст управлінської діяльності в системі державного управління розкривається через такі поняття як “цілі і завдання”, “функції”, “методи”, “стадії”, “процедури”, “повноваження”, “ефективність”, “культура” тощо. Управлінська діяльність забезпечує приведення об’єкта управління зі стану, який не задовольняє суб’єкта (державу), в новий, бажаний стан.

Об’єкт державного управління (объект государственного управления, public administration object) є визначальним елементом системи державного управління. Його особливості визначають організацію та діяльність суб’єктів управління. Є різні підходи до класифікації об’єктів управління. Залежно від якостей і призначення розрізняють організаційні, соціальні та ін. об’єкти управління. За рівнями управління розглядаються такі типи об’єктів, як людина, колективи і об’єднання людей, суспільство в цілому. Відповідно до організаційно - структурного критерію об’єктом державного управління виступають формально визначені організаційні структури (область, місто, підприємство), а за функціональним критерієм – види діяльності (роздержавлення, інформатизація, приватизація тощо.)

Державному управлінню притаманний виконавчо-розпорядний і підзаконний характер. Правова форма є основною формою зовнішнього вираження державного управління. Це і визначає соціальний зміст управління.

В процесі державного управління реалізуються суспільні функції держави: політична (забезпечення цілісності того суспільства, формою якого вона виступає), соціальна (забезпечення прав і свобод кожного громадянина), економічна (створення організаційно-правових умов ефективної економічної діяльності суспільства, компенсація “відмови” ринкового механізму), зовнішня (укріплення співробітництва з іншими державами, сприяння розвитку міждержавних структур).

 

Демократія і бюрократія в Державному Управлінні

Демократія (демократия, democracy) (з гр. demos - народ і cratos – влада, народовладдя) трактується багатогранно і, зокрема, як: тип політичної системи і соціальної організації суспільства, форма укладу будь-якої організації, яка грунтується на рівноправності її членів, періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішень за принципом більшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія); один із політичних режимів; форма організації держави, політичної системи і влади, коли всі громадяни беруть участь в управлінні.

Розрізняють дві основні форми демократії: пряма (прямая, direct), або (ідентитарна (идентитарная, identative))і опосередкована (непосредственная, indirect)(репрезентарна, представницька (представительская, representative)) демократія (демократия, democracy). Пряма демократія передбачає постійну участь всіх громадян в розробці рішень, відсутність відмінностей між державою і суспільством. На принципах прямої демократії концептуально базувалась модель рад. Для представницької демократії характерні: суверенітет народу, представництво, верховенство закону, розподіл влад, політичний, економічний та ідейний плюралізм, гласність. Представницька демократія розглядається як найбільш оптимальна форма демократичної організації влади та суспільства, яка здатна дати максимальний простір для реалізації усієї багатоманітності соціальних інтересів. Формами безпосередньої (прямої) демократії в державному управлінні, які дозволяють народу прямо проявляти свої інтереси і волю є: загальнодержавні і регіональні (локальні) референдуми, вільні вибори і обговорення; на низовому соціологічному рівні – загальні збори громадян, конференції і з’їзди їх представників (у рамках місцевого самоврядування). Для державного управління принциповими є такі особливості представницької демократії як політичний характер, тобто прості можливості суспільства за її допомогою оволодіти законодавчою владою, відношення до депутатства в представницькому органі як до професійної політичної діяльності, вибір виборчої системи, координація і взаємодія законодавчої і виконавчої влади, демократична організація самої виконавчої влади.

При аналізі та оцінці державного управління, як правило, відзначається наявність бюрократизму (бюрократії). Бюрократія і бюрократизм (бюрократия и бюрократизм, bureaucracy) (з фр. вureau - канцелярія, зелене сукно, яким покривають стіл посадових осіб державних канцелярій, і гр. cratos – влада, панування, буквально - панування апарату управління) – система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників.

Розрізняють два основних типи бюрократії: ”імперська” (‘традиційна”) бюрократія (имперская (традиционная) бюрократия, imperial (traditional) bureaucracy), яка виникла в азіатських імперіях і опирається на авторитет традиції і раціонально-легальна бюрократія (рационально-легальная бюрократия, rational legal bureaucracy), яка виникає при переході від традиційного до індустріального суспільства.

Раціональна бюрократія є типом управління, який опирається на знання, застосування законів і органів влади. Бюрократичній організації (М.Вебер) характерні: ефективність, яка досягається за рахунок строгого розподілу обов’язків між членами організації, строга ієрархія влади, яка дозволяє посадовій особі вищого рівня контролювати виконання завдань співробітниками нижчого рівня; безособова адміністративна діяльність, в рамках якої кожен функціонер організації виступає не як індивід, а як носій соціальної влади. Завдяки цим характеристикам бюрократія відіграє виключну роль як функція і орган управління.

Поняття ”бюрократизм”, хоча і співпадає часто з поняттям “бюрократія”, не тотожнє з ним. За суттю бюрократизм означає ненормальність, хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи.