Місцеве самоврядування: система, органи, посадові особи

Місцеве самоврядування (местное самоуправление, local self-administration) – це право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування є складовою частиною організації управління суспільством. На відміну від місцевого управління (діяльності місцевих органів державної влади), місцеве самоврядування є діяльністю по забезпеченню потреб та інтересів місцевого населення. У політичному аспекті місцеве самоврядування розглядається як інститут парламентського режиму, специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від держави, так і від об’єднань громадян.

Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією місцевого самоврядування. Зазначена Хартія визначила принципи, основні напрями місцевого самоврядування, його співвідношення з місцевим управлінням. Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є Конституція України, яка закріпила систему місцевого самоврядування, його фінансову і матеріальну базу, роль територіальної громади, фінансові гарантії місцевого самоврядування з боку держави та роль місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод. Усі організаційні питання щодо діяльності органів місцевого самоврядування та їх повноважень врегульовуються законом “Про місцеве самоврядування в Україні” (від 21 травня 1997р.).

Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є: демократичний характер, здійснення на всіх щаблях адміністративно-територіального устрою держави (крім Автономної Республіки Крим), відсутність ієрархії між територіальними громадами, їх органами і посадовими особами, характер соціальної служби, фінансово-економічний, політичний характер, специфічний правовий статус.

Система самоврядування (система самоуправления, self-administration system) включає первинний рівень самоврядування – село, селище, місто і вторинний – район, область. Головним осередком місцевого самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і природним шляхом складають громади.

Суб’єктом і основним носієм функцій в системі місцевого самоврядування і повноважень є територіальна громада. Територіальна громада (территориальная общественность, local society) – це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об’єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада села, міста є організаційною основою місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватись в одну територіальну громаду і, навпаки, жителі, які входять до територіальної громади сусідніх сіл можуть виходити з неї і утворювати власну територіальну громаду.

Територіальні громади наділені чинним законодавством функціями і повноваженнями у різних сферах місцевого життя. Вони управляють майном, що є у комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують відповідно до закону місцеві податки і збори; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, організують та ліквідують комунальні підприємства, установи та організації, здійснюють контроль за їх діяльністю та виконують інші функції, віднесені законом до їх компетенції. Територіальна громада функціонує безпосередньо або через органи і посадових осіб місцевого самоврядування. Формами прямої (безпосередньої) місцевої демократії є місцеві вибори, місцеві референдуми, консультативні опитування, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи і громадські слухання. Представницькими органами місцевого самоврядування (представительские органы местного самоуправления, local self-administration representative boards) в територіальних громадах є сільські, селищні і міські ради, які складаються із депутатів, обраних жителями сіл, селищ, міст. Ради наділені функціями і повноваженнями, які є основою для їх практичної діяльності, працюють за принципом розподілу повноважень, мають визначену виключну компетенцію у визначених організаційних, контрольних і нормативних питаннях. Сільські, селищні і міські ради в межах своїх повноважень приймають рішення, які є обов’язковими на підвідомчій території.

Для реалізації рішень сільських, селищних і міських рад та здійснення інших завдань виконавчо - розпорядчого характеру створюються виконавчі органи рад (исполнительные органы советов, executive boards of authorities). Це – виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи. Виконавчі органи рад наділені власними та делегованими повноваженнями. Власні (самоврядні) повноваження стосуються сфер соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку, фінансів, цін тощо і полягають у встановленні порядку діяльності суб’єктів правовідносин, підготовці проектів документів на розгляд відповідної ради тощо. Делегованими повноваженнями виконавчих органів сільських, селищних і міських рад є повноваження, які належать до сфери виконавчої влади і передаються виключно цим органам для реалізації її виконавчо - розпорядчих функцій.

Головною посадовою особою територіальної громади (главное должностное лицо территориальной общественности, local society chief official) є сільський, селищний і міський голова, який обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Він очолює відповідну раду та її виконавчий орган. У своїй діяльності сільські, селищні та міські голови підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами, які їх обрали, перед своїми радами, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади – підконтрольні відповідним місцевим адміністраціям.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради (районные и областные советы, local and regional authorities). Як вторинний, інтегральний рівень місцевого самоврядування, вони покликані захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними державними адміністраціями. Районні і обласні ради наділені власними і делегованими їм територіальними громадами сіл, селищ і міст повноваженнями. До власних повноважень відносяться: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку, контроль за їх виконанням; ухвалення районних та обласних бюджетів, що формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами, або для виконання спільних проектів, вирішення інших питань, віднесених до їх компетенції.

Делеговані повноваження здійснюються за взаємною згодою (через укладання договорів, прийняття рішень) органів самоврядування первинного і вторинного рівнів. Районні та обласні ради не мають своїх виконавчих органів. Їх діяльність забезпечує виконавчий апарат рад, який очолюється головами цих рад. Голови обираються районними та обласними радами.

Органічним доповненням місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні тощо), які утворюються за ініціативи жителів сіл, селищ і міст з дозволу відповідних рад. Вони діють в межах Конституції і законів України, статутів територіальних громад, регламентів відповідних рад і забезпечують реалізацію актів місцевих референдумів, підтримку зусиль органів місцевого самоврядування, здійснення громадських ініціатив.

Органи місцевого самоврядування для більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту інтересів територіальних громад можуть об’єднуватись в об’єднання, асоціації або входить до відповідних міжнародних асоціацій.

Концепцією адміністративної реформи передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об’єднання на основі діючих положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб’єкта місцевого самоврядування – такої територіальної громади (комунального об’єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг.

 

Комунальна власність

Комунальна власність (коммунальная собственность, municipal property) – самостійна форма власності, яка за Конституцією України, є власністю територіальної громади. У зарубіжній практиці використовується термін “муніципальна власність”, яка розглядається як одна з форм корпоративної (колективної) власності, що перебуває в користуванні, володінні й розпорядженні територіальних колективів та їхніх виборних органів місцевого самоврядування.

Комунальна власність запроваджується в Україні з 1990р. з визнанням інституту місцевого самоврядування, Законом ‘Про власність” (лютий 1991р.) визнана як різновид державної власності, суб`єктами права якої стали адміністративно-територіальні одиниці, а за Конституцією України – як самостійна рівноправна поряд з державною, приватною та ін. формами власності, суб`єктом права якої є територіальний колектив громадян України.

За економічною природою комунальна власність є колективною формою власності: вона відображає відносини колективного присвоєння жителями міст, сіл, селищ та об’єднань сіл коштів, об’єктів і майна цієї власності, ставлення їх до них як до своїх. Економічна суть комунальної власності в Україні зараз така ж як і муніципальної в зарубіжних країнах, хоча її становлення має свої особливості. На відміну від практики більшості зарубіжних розвинутих країн, де муніципальна (комунальна) власність формувалась шляхом створення об’єктів комунальної власності за рахунок коштів органів місцевого самоврядування, або шляхом викупу об’єктів приватної власності до власності територіальних колективів, в Україні майно комунальної власності сформовано шляхом його безоплатної передачі із загальнодержавної власності.

Врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження комунальним майном виражають право комунальної власності.

Право комунальної власності (право коммунальной собственности, municipal property right) – це визнане законом право, яке закріплює абсолютну приналежність комунального майна власнику та визначає його права і обов’язки щодо цього майна. Чинним законодавством, яке визначає на даний час право комунальної власності є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.60). Законом визначено, що об’єктом комунальної власності (объект коммунальной собственности, municipal property object) є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, у тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, що належать територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб’єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування у порядку, встановленому законом.

Комунальна власність як і інші форми власності захищається законодавством.

Правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності здійснюють від імені та в інтересах територіальних громад органи місцевого самоврядування, зокрема їх структури (сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради).В процесі управління комунальною власністю вони виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, передавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування в оренду.

Органи місцевого самоврядування від імені територіальних громад можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності. У таких випадках управління об’єктами спільної власності територіальних громад здійснюють від їх імені районні та обласні ради. Всі майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об’єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Володіння майном і фінансовими ресурсами комунальної власності може здійснюватись на правах власності, на правах господарського відання та на правах оперативного управління. Створені органами місцевого самоврядування комунальні підприємства, фірми, фонди тощо наділяються правом господарського відання майном. Вони відповідають за своїми зобов’язаннями коштами та майном, що є в їхньому володінні. Володіння комунальним майном на основі права оперативного управління належить організаціям та установам, які утримуються за рахунок коштів бюджету органів місцевого самоврядування.

Формування комунальної власності в Україні ще не завершено. Право комунальної власності потребує закріплення у спеціальному законодавчому акті, який знаходиться у стадії підготовки.