Глава 6. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами заключается в том, чтобы служба судебных приставов осуществляла свою деятельность в соответствии с требованиями закона, соблюдала права и свободы физических и юридических лиц и принимала решения, соответствующие закону.

Объектами прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами являются Федеральная служба судебных приставов (ФССП России), подведомственная Министерству юстиции РФ, территориальные органы и их должностные лица - судебные приставы. Органы ФССП России представляют единую централизованную систему, возглавляемую Федеральной службой судебных приставов. Ей подчинены территориальные органы (управления, отделы), действующие на территории субъектов РФ, районов, городов, имеются межрайонные и специализированные подразделения ФССП России.

В число должностных лиц, деятельность которых поднадзорна прокурорам, входят: Главный судебный пристав РФ (им является директор ФССП России), его заместители; главные судебные приставы субъектов РФ (ими являются руководители территориальных органов ФССП, действующие на территории субъектов РФ) и их заместители; старшие судебные приставы и судебные приставы.

Сущность рассматриваемой отрасли надзора состоит в том, чтобы с помощью методов и средств прокурорского реагирования обеспечить законность в деятельности судебных приставов, своевременность совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, уважения чести и достоинства граждан, вовлекаемых в сферу деятельности судебных приставов. Таким образом, надзор за исполнением законов судебными приставами является одним из направлений прокурорского надзора. Это направление надзора можно рассматривать как часть прокурорского надзора за исполнением законов соответствующими государственными органами (администрациями), исполняющими приговоры и иные решения судов.

В соответствии с Указанием Генерального прокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» в ходе проверок в службах судебных приставов прокуроры должны обращать особое внимание на соблюдение принципов:

- законности принимаемых решений;

- своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения и другие.

Основными задачами прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами являются:

- обеспечение законности в их деятельности;

- защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные решения.

Задача обеспечения законности в деятельности прокурора связана с обеспечением:

- законности исполнения судебных актов и актов других органов в РФ;

- соблюдения требований законодательства в деятельности судебных приставов;

- соответствия законам решений судебных приставов [37].

Вместе с тем здесь следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами должен предусматривать и обеспечивать защиту судебного пристава от необоснованных обвинений и посягательств на него, как на должностное лицо, как на государственного служащего [30].

Полномочия прокурора и организация работы по надзору за исполнением законов судебными приставами.

Концепция прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами определяется системой судов, за которыми закреплены конкретные подразделения приставов. Деятельность судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов и осуществляющих исполнительное производство по актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов, находится в поле зрения территориальных прокуроров.

Говоря о полномочиях территориальных прокуроров в рассматриваемой области, следует отметить, что они не отличаются заметной спецификой и по сути своей являются общенадзорными, т.е. включают в себя арсенал полномочий по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и принятию мер к отмене издаваемых должностными лицами службы судебных приставов незаконных правовых актов.

Прокурор вправе:

- проводить проверки исполнения законов судебными приставами в соответствующих службах, отделах и иных структурных подразделениях приставов;

- поручать проведение проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим службам судебных приставов;

- вызвать соответствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затронутого вопроса (в случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя);

- предостерегать должностных лиц ФССП о недопустимости нарушения закона, в соответствии со ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Прокуроры вправе проводить проверки исполнения законов судебными приставами в соответствующих службах, отделах и иных структурных подразделениях приставов. Могут они также поручать проведение проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим службам судебных приставов.

В случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя прокурор вправе вызвать соответствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затронутого вопроса. При этом неявка судебного пристава к прокурору без уважительных причин может повлечь за собой вынесение последним постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законов), с направлением его в соответствующий суд для принятия решения.

Как правило, основанием для оспаривания прокурорами бездействия судебных приставов-исполнителей служит непринятие мер по исполнению исполнительного документа, в том числе:

- не направление запросов в регистрирующие органы;

- не наложение ареста на имущество должника;

- не проведение проверки имущественного положения должника;

- не объявление розыска должника или его имущества;

- не проведение проверки кассы должника-организации [32]:

Так, районным судом города Кемерово рассмотрено заявление прокурора о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя по исполнению требований исполнительного листа о взыскании алиментов, поданное в защиту интересов несовершеннолетнего Г. судом установлено, что алименты с должника не взыскивались с момента возбуждения исполнительного производства, меры принудительного исполнения не применялись, место нахождения должника и его имущества не установлено. Прокурором было внесено представление об устранении нарушений законодательства об исполнительном производстве руководителю УФССП по Кемеровской области – главному судебному приставу Кемеровской области, который, в свою очередь, направил поручение о постановке исполнения данного исполнительного производства на контроль начальнику отдела – старшему судебному приставу. Однако какие-либо меры по исполнению исполнительного документа предприняты не были. С учетом указанных обстоятельств бездействие судебного пристава-исполнителя по непринятию мер по своевременному, полному и правильному исполнению требований исполнительного листа о взыскании алиментов признано незаконным [33].

Прокурор также вправе затребовать в прокуратуру (либо ознакомиться на месте) для изучения исполнительное производство, претензии к содержанию которого имеются у заявителя, другие материалы. При этом непредставление исполнительного производства либо воспрепятствование в иной форме со стороны судебного пристава-исполнителя законным требованием прокуроров может являться основанием для возбуждения прокурором производства по делу об административном правонарушении.

Исполнительный процесс представляет крайне емкую процедуру, состоящую из большого числа действий и решений. На каждой из стадий возможно нарушение установленного законом порядка осуществления тех или иных процедур со стороны судебных приставов-исполнителей. В процессе осуществления своей деятельности приставами выносятся отдельные процессуальные документы [38].

Нельзя исключать из арсенала полномочий прокурора и такое средство реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона, которое в соответствии со ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» объявляется прокурором в письменной форме должностным лицам, к категории которых относятся и судебные приставы.

В случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявлены нарушения требований ФЗ «Об исполнительном производстве» в деятельности судебных приставов, не связанные с вынесением правовых актов, прокурор вправе внести представление старшему судебному приставу, возглавляющему районное или равное ему территориальное подразделение судебных приставов, либо в службу судебных приставов субъекта РФ об устранении допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих, а также поставить вопрос о применении к судебным приставам-нарушителям закона мер дисциплинарного воздействия. Представление прокурора может быть вынесено и по результатам обобщения нескольких обоснованных (удовлетворенных) жалоб, свидетельствующих о том, что нарушения процессуального характера носят систематический характер.

Проверки исполнения законов судебными приставами в структурных подразделениях прокуроры могут проводить систематически в плановом порядке. Это связано с вынесением значительного количества правовых актов (постановлений, актов и других), которые в случаях несоответствия их законам могут ущемлять права и законные интересы физических и юридических лиц. Своевременное выявление прокурором незаконных решений, вынесенных судебными приставами, предупреждает наступление вредных последствий.

Сведения о противоправных действиях судебных приставов или их бездействии прокурором могут быть получены из жалоб и заявлений граждан, права и интересы которых были ущемлены, официальных сообщений руководителей разного рода органов (предприятий, учреждений, организаций), из средств массовой информации. Ценной информацией могут обладать судебные, налоговые и финансовые органы, территориальные органы юстиции, банковские учреждения. Например, Проведенной прокурорской проверкой деятельности Управления Федеральной службы судебных приставов по Кемеровской области по обращениям граждан о нарушении прав их несовершеннолетних детей на социальную помощь со стороны государства и на материальную поддержку со стороны родителей выявлены нарушения закона. Установлено, что в нарушение требований ст. 101 ФЗ «Об исполнительном производстве», в соответствии с которой взыскание не может быть обращено на денежные суммы, выплачиваемые в качестве алиментов, на пособия гражданам, имеющим детей, выплачиваемые за счет бюджетов различных уровней, на расчетный счет должника, на который поступали ежемесячные социальные выплаты на содержание ребенка, судебным приставом-исполнителем наложен арест. Таким образом, в нарушение требований закона, судебный пристав-исполнитель принял решение о погашении должником задолженности перед отделением ГАИ отдела МВД России по городу Кемерово за счет детских пособий.

В своей основе организация работы по надзору за исполнением законов судебными приставами схожа с организацией работы по надзору за исполнением законов.

Прокурор прежде всего должен: изучить законодательство, регулирующее деятельность службы судебных приставов; проанализировать соответствующие статистические данные; обратить внимание на устранение ранее выявленных недостатков в деятельности службы судебных приставов.

В процессе надзора за исполнением законов судебными приставами при осуществлении своих функций прокурор особое внимание уделяет охране прав лиц, участвующих в исполнительном производстве. При надзоре за судебными приставами-исполнителями прокурор проверяет, приняты ли меры по исполнительным документам судебных органов, рассмотрены ли заявления и ходатайства сторон по поводу исполнительного производства, заявленные судебным приставам-исполнителям, а также законно ли наложен арест на имущество судебным приставом-исполнителем, приняты ли меры по розыску должника, правильно ли осуществляется проверка судебными приставами-исполнителями исполнительных документов у должностных лиц органов и учреждений.

Меры прокурорского реагирования должны применяться в случаях, когда нарушены права несовершеннолетних детей, инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан [32].

Представления об устранении нарушений закона прокурорами вносятся в основном непосредственно в различные службы судебных приставов.

Так, если нарушения закона допущены судебным приставом районного звена, то представление об их устранении направляется на имя старшего судебного пристава, возглавляющего районное подразделение судебных приставов. Если нарушения закона допущены старшим судебным приставом, то представления прокурорами вносятся в основном главному судебному приставу субъекта Федерации с изложением требований об устранении выявленных правонарушений.

Возможно использование и такое средство, как предостережение о недопустимости нарушения закона.

При выявлении в деятельности судебных приставов нарушений, носящих характер уголовно наказуемых деяний и относящихся, как правило, к числу должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, служебный подлог и так далее), прокурор возбуждает уголовное дело.

Однако указанные формы прокурорского реагирования не могут применяться в случаях наличия спора о гражданском праве (например, при включении в опись имущества, принадлежащего третьим лицам). В этом случае прокурору следует обратиться в суд с иском об исключении имущества из описи в пользу заинтересованных лиц или рекомендовать им сделать это самостоятельно. Не входит в предмет рассматриваемой отрасли надзор за законностью производства дознания органами ФССП России по уголовным делам, отнесенным УПК к их компетенции (п. 4 ч 3 ст. 151 УПК РФ), поскольку процессуальная деятельность является предметом другой отрасли надзора - надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Можно сделать вывод, что круг полномочий прокурора достаточно широк и в организации работы по надзору за исполнением законов судебными приставами схожа с организацией работы по надзору за исполнением законов.

Проведение проверок исполнения законов судебными приставами

В процессе проверки прокурор выясняет:

– было ли сделано должнику предложение о добровольном исполнении решения; соблюдается ли срок, предоставленный законом для добровольного исполнения (не более пяти дней);

– правомерно ли наложены на должника взыскания за неисполнение решений суда;

– выполняются ли судебными приставами-исполнителями требования по розыску должника, его имущества;

– соблюден ли порядок обращения взыскания на имущество должника и другие.

Участие прокурора в исполнительном производстве необходимо в случаях:

– когда неисполнение решения может нанести ущерб интересам групп людей;

– когда в действиях взыскателя или должника усматриваются признаки преступления;

– при взысканиях по делам, связанным с банкротством «финансовых пирамид».

Прокурор должен уделять особое внимание тем случаям, когда вынесенное решение не было исполнено добровольно и не было передано для принудительного исполнения. Однако проверку следует проводить и тогда, когда отказ от взыскания был утвержден судом, как и в целом было утверждено решение суда по вопросам исполнительного производства.

Сведения о вынесенных решениях находятся в суде, а данные о предъявлении решений к принудительному исполнению – у службы судебных приставов. Поэтому задачей органов прокуратуры становится обобщение указанных сведений с целью выявления нарушений [27].

Генпрокуратура сообщила, что привлекла к ответственности 10 тыс. сотрудников Федеральной службы судебных приставов (ФССП) за волокиту, утрату документов и другие многочисленные нарушения. Проверка Генпрокуратуры выявила «многочисленные факты утраты исполнительных листов, массовые случаи фальсификации документов в целях прекращения исполнительных производств». Так, за последние три года прокуроры обнаружили 200 тыс. нарушений в деятельности ведомства, внесли 30 тыс. представлений, 60 тыс. протестов, привлекли к дисциплинарной и административной ответственности 10 тыс. человек и возбудили более 800 уголовных дел по материалам прокурорских проверок.

Проверка Генпрокуратуры выявила «многочисленные факты утраты исполнительных листов, массовые случаи фальсификации документов в целях прекращения исполнительных производств». Так, за последние три года прокуроры обнаружили 200 тыс. нарушений в деятельности ведомства, внесли 30 тыс. представлений, 60 тыс. протестов, привлекли к дисциплинарной и административной ответственности 10 тыс. человек и возбудили более 800 уголовных дел по материалам прокурорских проверок. В Генпрокуратуре считают, что бездействие судебных приставов подрывает основы правосудия в России.

Заслуживает внимания оценка законности действия судебного пристава-исполнителя по отсрочке или рассрочке исполнения судебных актов и актов других органов (налоговых) по изменению способа и порядка их исполнения, порядка приостановления, прекращения и окончания исполнительного производства.

Прокурор устанавливает:

– соблюдается ли порядок и срок обращения взыскания на имущество должника (денежные средства, ценные бумаги, иное имущество);

– каковы способы его оценки (привлекаются к этому специалисты или нет), а также реализации; как распределяются взысканные денежные суммы (30% от исполнительных сборов должны отчисляться в федеральный бюджет).

Важно проверить:

– формирование внебюджетного фонда развития исполнительного производства;

– его целевое использование;

– соблюдение принципа пропорциональности исполнительских сборов реально взысканной с должника сумме;

– каким образом решается вопрос по спорам неимущественного характера (восстановление на работе, вселение взыскателя, выселение должника);

–привлекаются ли в связи с этим виновные лица, должностные лица к административной, уголовной ответственности, в том числе судебные приставы-исполнители [30].

Перед началом проверки обычно в соответствующем суде и территориальном органе ФССП следует ознакомиться с жалобами и заявлениями на действия судебных приставов. Необходимо также проанализировать жалобы, заявления, а также официальные письма руководителей разного рода органов на действия судебных приставов, поступившие в прокуратуру. Это позволяет определить содержание (характер) предстоящей проверки, ее объем. В зависимости от характера сведений о нарушениях законов, допущенных судебными приставами, каждая проверка носит индивидуальный характер.

В начале проверки тщательно проверяется достоверность имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законов, допущенных судебными приставами.

Необходимо ознакомиться с реестром дел, ведущимся в службе и истребовать материалы, которые надлежит изучить. Это могут быть журналы регистрации входящей и исходящей корреспонденции; журнал учета исполнительных производств, собственно исполнительные производства; журнал учета материалов по взысканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей, выплаченных в период розыска их родителей; журнал учета штрафов, налагаемых приставом исполнителем в стадии исполнения судебных решений; книга учета депозитных сумм подразделения судебных приставов; книга о выплате премиального вознаграждения судебным приставам-исполнителям; журнал регистрации жалоб и заявлений, собственно жалобы и заявления и переписка по ним; отчетно-статистические документы и т.д.; различные постановления и акты.

Проверки прокурором могут также проводиться в связи с поступлением сведений о превышении полномочий судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов в особенности при применении ими физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Представляется, что по каждому случаю применения судебными приставами огнестрельного оружия, повлекшие человеческие жертвы (гибель и ранения людей), необходимо проводить прокурорские проверки на предмет установления законности применения оружия.

При надзоре за судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов прокурор проверяет, обеспечена ли безопасность судьи, лиц, участвующих в процессе и иных лиц, безопасность в судебном заседании, подготовлено ли судебное помещение для судопроизводства, доставлены ли вещественные доказательства по данному разбирательству, выполнены ли распоряжения и исполнительные решения судьи; соответствует ли закону привод лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю, соблюдается ли применение судебным приставом физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, взаимодействует ли судебный пристав с военнослужащими воинских частей по конвоированию лиц, содержащихся под стражей по вопросам их охраны и безопасности, соблюдаются ли сроки исполнения исполнительных листов:

- исполнительных листов, выдаваемых на основании судебных актов судов общей юрисдикции, арбитражных судов, и судебных приказов – в течение 3 лет;

- исполнительных листов, выдаваемых на основании судебных актов арбитражных судов, по которым арбитражным судом восстановлен пропущенный срок для предъявления исполнительного листа к исполнению, – в течение 3 месяцев;

- исполнительных листов, выдаваемых судами на основании решений Международного коммерческого арбитража и иных третейских судов, – в течение 6 месяцев;

- оформленных в установленном в порядке требований органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном или частичном неисполнении взыскания – в течение 6 месяцев;

- удостоверений комиссий по трудовым спорам – в течение 3 месяцев;

- постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в течение 3 месяцев, согласно ст. 14 ФЗ «Об исполнительном производстве».

Средствами реагирования на выявленные нарушения закона являются в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ»:

1. протест - это акт (документ) прокурорского реагирования на нормативно-правовой акт государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, содержащий подкрепленное фактическими данными требование об отмене данного акта или приведении его в соответствие с законом. Следует отметить, что принесение протеста — это не только право, но и обязанность прокурора реализовать свое полномочие по принесению протеста в каждом случае обнаружения нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. На основании ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме;

2. постановление - это акт прокурорского надзора; прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении (второе подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом, о чем прокурору сообщается в письменной форме). На основании ст. 25 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме;

3. представление - это документ прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, которые наступили в результате действий (бездействий) или принятия незаконных решений государственными органами и их должностными лицами. На основании ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия Конституции РФ, законам РФ и Постановлений Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ;

4. предостережение о недопустимости нарушения закона - применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении дел судами прокурорам надлежит использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом. В соответствии с ч.1 ст.25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами органы прокуратуры не только надзирают за исполнением ими законов, но осуществляют и деятельность по защите прав человека и гражданина. На современном этапе указанный вид деятельности прокуратуры остается важной задачей органов прокуратуры, так как из-за недостаточно эффективной судебной защиты, в том числе длительного рассмотрения дел, по-прежнему большое количество граждан обращается в органы прокуратуры с просьбой обеспечить защиту их законных прав.