Правовое регулирование сферы прав граждан на медицинскую помощь

Основной контроль в сфере охраны здоровья включает в себя:

1) контроль качества и безопасности медицинской деятельности;

2) государственный контроль в сфере обращения лекарственных средств, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации об обращении лекарственных средств; 3) государственный контроль при обращении медицинских изделий;

4) государственный санитарно-эпидемиологический надзор, проводимый согласно законодательству Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Полномочия органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны здоровья, регулируются ст. 86 медицинской деятельности ведется в следующих формах: государственный контроль, ведомственный контроль, внутренний контроль. Порядок организации и проведения государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности устанавливается Правительством Российской Федерации, а ведомственного и внутреннего контроля — согласно порядку, определенному в ст. 89 и 90. К числу других относятся следующие федеральные законы, регулирующие сферу охраны здоровья граждан и права граждан на медицинскую помощь. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в котором предусмотрено обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения. Государство уделяет внимание иммунопрофилактике инфекционных болезней [64].

Подтверждением этому служит принятый 17.09.1998 Федеральный закон № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». Согласно ст. 4 этого закона государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней. В целях создания правовых, экономических и организационных основ обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний законодателем принят Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», который определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных случаях. Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам устанавливает Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [36]. Статья 6.2 этого Закона определяет набор конкретных социальных услуг указанным категориям граждан.

В соответствии с законодательством граждане пожилого возраста (женщины с 55 лет, мужчины с 60 лет) имеют право на медико-социальную помощь на дому, в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения и на лекарственное обеспечение, в том числе на льготных условиях. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [37] определяет, что оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам, включая лекарственное обеспечение, осуществляется бесплатно или на льготных условиях согласно законодательству РФ и законодательству субъектов РФ [61]. Нормативно-правовую базу охраны здоровья несовершеннолетних составляют: Конституция РФ [38]; Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 № 223-ФЗ, Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, проводят в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающие профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [59] регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с лицензированием отдельных видов медицинской деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным законом. Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [10] предусмотрено, что обязательное медицинское страхование — составная часть государственного социального страхования и призвано обеспечить всем гражданам равные возможности в получении бесплатной медицинской помощи и лекарственном обеспечении, предоставляемых за счет средств ОМС.

Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических и психотропных веществах» [11] устанавливает правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности. Наряду с указанными отдельные виды оказания бесплатной медицинской помощи предусмотрены следующими федеральными законами и законами Российской Федерации: «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» [12] от 02.07.1992 № 3185-1; «О трансплантации органов и (или) тканей человека» [13] от 22.12.1992 № 4180-1; «О донорстве крови и ее компонентов» от 09.06.1993 № 5142-1; «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30.03.1995 № 38-ФЗ; «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» от 18.06.2001 № 77-ФЗ; «О безопасности дорожного движения» [14] от 10.12.1995 № 196-ФЗ. Реализации прав граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи служит Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», регулирующий сферу лекарственного обеспечения. Данный закон создает правовую основу деятельности субъектов производства и обращения лекарственных средств, контроля их качества и безопасности, распределяет полномочия органов исполнительной власти в этой области. Следующий уровень законодательства в области охраны здоровья граждан образуют законы, принимаемые субъектами Российской Федерации. Статьей 76 Конституции РФ [1] предусмотрено право субъектов осуществлять законодательную деятельность по предметам совместного ведения и вне предметов ведения. Специфика предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора характеризуется содержанием совокупности законов, наблюдение за исполнением которых в данном случае осуществляет прокуратура. Поэтому обеспечивающий соответствующее направление прокурор должен хорошо знать законодательную базу, регулирующую сферу здравоохранения. С этой целью в органах прокуратуры необходимо принимать определенные меры, направленные на оптимизацию систематизации законодательства, что значительно совершенствует организации надзорной деятельности.

 

3.2 Некоторые вопросы организации работы прокуратуры

В своей практической деятельности по организации надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и при реализации ПНП «Здоровье» прокуроры субъектов Российской Федерации и подчиненные им прокуроры руководствуются приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Конкретные цели и основные задачи прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на медицинскую помощь прежде всего определяются требованиями, изложенными в приказах Генерального прокурора Российской Федерации: 139 от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод чело века и гражданина», в п. 7.1 которого всем прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь; от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» [27], в п. 1 которого прокурорам предложено «считать надзор за исполнением законодательства в данной области одним из наиболее важных направлений деятельности органов прокуратуры». Исходя из содержания указанных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации основными целями прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений являются:

1) соблюдение норм Конституции Российской Федерации о правах граждан на охрану их здоровья и медицинскую помощь;

2) исполнение законодательства, регулирующего права граждан на медицинскую помощь;

3) обеспечение единства и укрепления законности в сфере исполнения федерального и регионального законодательства о правах граждан на медицинскую помощь;

4) обеспечение защиты прав граждан в целях недопустимости неправомерного ограничения их прав на охрану здоровья и получение медицинских услуг. Реализация обозначенных основных целей осуществляется в практической деятельности органов прокуратуры посредством решения конкретных задач, стоящих перед ними в тот или иной период.

Круг этих задач весьма обширен, и к их числу можно отнести следующие: обеспечение надлежащей постановки работы по своевременному поступлению полноценной информации о правонарушениях в сфере здравоохранения, включая нарушения прав граждан на медицинскую помощь; регулярный (не реже одного раза в квартал либо за полугодие) анализ и обобщение состояния законности в сфере здравоохранения; целенаправленное планирование работы прокуратуры; своевременное осуществление глубоких надзорных проверок по выявлению и устранению нарушений прав граждан на медицинскую помощь; регулярное ознакомление с правовыми актами, издаваемыми поднадзорными прокурору органами, и своевременное опротестование незаконных правовых актов; безусловное обеспечение принятия мер по привлечению к правовой ответственности лиц, виновных в нарушении прав граждан на медицинскую помощь; периодическое информирование органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных организаций о состоянии законности в сфере здравоохранения; обеспечение профилактической направленности надзорных мероприятий органов прокуратуры.

Что же касается предмета надзора, то в связи с этим необходимо отметить, что его содержание в полной мере основывается на общем родовом понятии прокурорского надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, определенных в ст. 21 и 26 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [8]. В обобщенно конкретизированном виде предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь представляется в виде конкретной функциональной деятельности прокурора, направленной на своевременное и полное выявление, устранение, пресечение и предупреждение нарушений установленных законами прав граждан на медицинскую помощь.

 

3.3 Информационно-аналитическое обеспечение и планирование работы

Условие правильной организации работы по надзору за исполнением законов — это надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно располагать оперативными данными о состоянии законности в сфере здравоохранения [41]. Соответствующее информационное обеспечение деятельности прокуратуры по исполнению законодательства о правах граждан на медицинскую помощь — важнейшее и обязательное условие ее высокой эффективности. Прокурорская практика показывает, что основными источниками информации о нарушениях прав граждан на медицинскую помощь являются: жалобы, заявления, обращения граждан в прокуратуру, материалы проведенных прокурорами плановых и внеплановых проверок; статистические отчеты, относящиеся к сфере здравоохранения, поступающие в определенные сроки в органы Росстата; материалы проверок, проведенных контролирующими органами в государственных, муниципальных и частных медицинских учреждениях и других ЛПУ; материалы уголовных, гражданских и административных дел по вопросам сферы здравоохранения; информация лечебных учреждений в органы внутренних дел о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достоверные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий; сообщения в СМИ, печать, радио, телевидение; информация из других открытых источников о нарушениях прав граждан на медицинское обслуживание, в том числе с официальных сайтов медицинских органов в сети Интернет.

Непосредственно в органах государственной власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления можно выявить правонарушения из следующих источников: нормативно-правовые акты органов государственной власти по вопросам здравоохранения; программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам; региональные стандарты медицинской помощи; законы о бюджетах субъектов Российской Федерации на здраво- охранение в части оказания специализированной медицинской помощи, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными изделиями медицинского назначения; территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные про- граммы обязательного медицинского страхования.

Федеральные органы государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения, к которым относятся Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и их соответствующие территориальные органы в субъектах РФ, располагают следующей информацией о нарушениях законодательства в сфере реализации прав граждан на медицинскую помощь: о наложенных штрафах на виновных должностных лиц, виновных в несоблюдении стандартов качества медицинской помощи; об обращениях в суд с исками и заявлениями в связи с причинением вреда здоровью гражданам-пациентам некачественным лечением либо незаконным взиманием (вымогательством) денежных средств у граждан в связи с оказанием медицинской помощи и о взыскании с виновных лиц сумм штрафов при уклонении от их уплаты в установленный срок; о направленных в следственные органы материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел. В территориальных управлениях Росздравнадзора информацию о законности их деятельности можно получить: из актов инспекционных проверок лечебно-профилактических, стационарных лечебных заведений различного профиля, станций скорой помощи по различным направлениям деятельности; из отчетов о составленных протоколах об административных правонарушениях; из отчетов о результатах мониторинга качества сертифицированных лекарственных средств, впервые выявленных. Методика осуществления надзора за соблюдением прав потребителей, затрагивающих права граждан на охрану здоровья, рассмотрена в другой статье доброкачественных и фальсифицированных лекарственных средствах; из информации о выявленных незарегистрированных изделиях медицинского назначения; из актов о результатах инспекционных проверок Росздравнадзора по направлениям его деятельности.

Территориальный фонд ОМС располагает источниками информации, которые содержатся в следующих документах: в типовой программе плановой проверки использования финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС; в отчетах об использовании средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи ФФОМС. Средства массовой информации могут быть источником важных сообщений о совершенных правонарушениях в сфере здравоохранения.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» [35] реклама медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники при отсутствии разрешения на их производство и (или) реализацию не допускается, в том числе и в случаях получения патентов на изобретение в указанной области. Применительно к организации информационного обеспечения следует отметить, что, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [8], требования прокурора о предоставлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе.

Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической и иной информации облекаются в форму письменного документа, озаглавленного «требование», или постановления о проведении проверки или ревизии. Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях в сфере здравоохранения надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. В целом полученная информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев: а) характера правонарушений; б) распространенности правонарушений на отдельных объектах; в) общественной опасности совершенных правонарушений. Регулярно и качественно проводимый анализ информации о совершенных в сфере здравоохранения правонарушениях, поступающей в органы прокуратуры, позволяет правильно определить объект конкретной проверки и составить целевой план ее проведения. В организационном плане прокурору важно обеспечить точный учет поднадзорных объектов в сфере здравоохранения.

С этой целью необходимо постоянно накапливать банк данных поднадзорных объектов, истребовать сведения о них от администрации местного самоуправления, регистрирующих органов, налоговых органов, банковских и иных структур. Такой учет ведется в специальном журнале — «Объекты прокурорского (общего) надзора», либо в компьютере — сводный банк объектов надзора заносится в специальный раздел для постоянного использования и регулярного пополнения. Объекты прокурорского надзора — это те поднадзорные объекты, которые реализуют требования законодательства о правах граждан на медицинскую помощь. Конкретно в субъектах Российской Федерации органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов органами исполнительной и законодательной власти, органами местного самоуправления, территориальными органами контроля в сфере здравоохранения, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, а также органами управления и руководителями государственных, муниципальных и частных лечебно-профилактических учреждений.

Планирование работы прокурора

В организационном плане большая по объему и весьма разнообразная работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения требует ее умелого и содержательного планирования. В прокуратурах районов (городов) к разработке плана работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о здравоохранении целесообразно привлекать не только помощников прокурора по «общему надзору», но и работников, осуществляющих надзор по другим направлениям, с тем, чтобы учесть их оперативную информацию о совершенных правонарушениях. С проектом плана работы следует заблаговременно ознакомить всех работников прокуратуры, обсудить его на оперативном совещании, что позволит уточнить и дополнить проект плана, сделать его более реальным и содержательным.

В практическом аспекте понятие, задачи и принципы планирования работы в органах прокуратуры рассмотрены в методических пособиях НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов эта работа проводится в соответствии с действующим регламентом и строится на основе полугодового планирования. Изучение материалов прокурорского надзора показало, что в целом работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, включая проверки о соблюдении прав граждан на медицинскую помощь, проводится прокурорами на плановой основе. Организация этой работы прокуратуры определяется содержанием п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195, в котором указано: проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. Вместе с тем при проведении плановых и внеплановых проверок необходимо не допускать случаев истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами в ходе проверки с выходом на место. Стремиться не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.