Типичные нарушения законодательства

Практика прокурорского надзора позволяет определить типичные нарушения законодательства в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса, характерные для всех субъектов Российской Федерации.

Так, нарушения закона при расходовании денежных средств, большая часть которых выделяется из бюджетов различных уровней, допускаются практически на всех этапах их использования, включая размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, проведение, приемку и оплату строительных и иных работ, осуществление контроля за целевым использованием данных средств. Все это создает условия для коррупционных проявлений и в значительной степени ограничивает конкуренцию хозяйствующих субъектов.

Распространены факты хищений в сфере ЖКХ путем оплаты фактически невыполненных работ либо их двойной оплаты, несоответствия объемов и стоимости выполненных работ указанным в контрактах, проектной документации, актах приемки выполненных работ; отсутствие должного контроля за качеством и сроками выполнения подрядными организациями работ по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Практически во всех субъектах Российской Федерации прокурорами установлено наличие кредиторской задолженности предприятий перед ресурсоснабжающими организациями. Причинами образования кредиторской задолженности являются неэффективная финансово-хозяйственная деятельность должников, повышение стоимости топлива, неплатежи и задолженность населения перед предприятиями ЖКХ за предоставленные коммунальные услуги, отсутствие источника финансирования для покрытия их сверхнормативного потребления.

Практика прокурорского надзора показывает, что некоторые ресурсоснабжающие организации не принимают должных мер по взысканию дебиторской задолженности либо такие меры являются недостаточными.

Прокурорами выявляются случаи заключения в рамках процедур банкротства незаконных договоров оказания консультационных, правовых и иных услуг.

Имеет место необоснованное расходование управляющими компаниями денежных средств на собственное содержание.

Проверками деятельности управляющих компаний выявлено использование платы населения за содержание и текущий ремонт жилого фонда на управленческие и общепроизводственные расходы.

Прокурорами вскрыты случаи нецелевого использования управляющими компаниями средств граждан.

Управляющими компаниями нередко нарушается процедура установления платы за содержание и ремонт жилых помещений (отсутствие решения общего собрания собственников).

Имеют место случаи неисполнения обязательств по доведению до собственников помещений многоквартирных домов отчетов о расходовании собранных с них средств, иной обязательной информации.

Управляющими компаниями зачастую самоуправно устанавливаются различного рода дополнительные платежи.

Нередко допускается незаконное распоряжение общедомовым имуществом в ущерб интересам собственников.

Помимо этого, должностными лицами совершаются преступные действия, сопряженные с грубыми нарушениями прав добросовестных хозяйствующих субъектов.

Распространено незаконное использование бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ, поступающих на реализацию адресных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Имеют место случаи приемки должностными лицами выполненных подрядчиками работ и ввода в эксплуатацию жилых домов, которые фактически непригодны для проживания. Наряду с этим допускается длительное не включение аварийных жилых домов в адресные программы, необоснованных отказов гражданам в предоставлении жилья. В деятельности управляющих компаний и коммунальных организаций повсеместны случаи криминального посягательства на денежные средства, уплаченные гражданами за жилищно-коммунальные услуги. Продолжают выявляться факты преднамеренного банкротства коммунальных организаций. Например, в результате прокурорской проверки возбуждено уголовное дело о преднамеренном банкротстве предприятия, осуществляющего поставку тепловой энергии для нужд населения. Имея значительную задолженность перед ресурсоснабжающей организацией за газ, руководство указанного предприятия заключило договоры о продаже оборудования и других основных средств заинтересованным лицам, занизив их стоимость в несколько раз. Подобные преступления выявлены в нескольких субъектах Российской Федерации.

Одной из причин массовых нарушений при использовании средств на реформирование ЖКХ является ненадлежащий контроль за их целевым расходованием со стороны уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проверки по данным вопросам носят эпизодический, а в ряде случаев и единичный характер, устранение выявленных нарушений не контролируется. Многочисленные правонарушения допускаются уполномоченными субъектами по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг, установлению тарифов и размеров платы за жилищно-коммунальные услуги. Наиболее широкое распространение имеют факты принятия органами местного самоуправления решений об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и установлении тарифов вне предоставленной законом компетенции.

Например, представительными органами поселений тарифы на водоснабжение нередко устанавливаются с превышением полномочий, определенных ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации [24]. Кроме того, имеет место незаконная практика установления тарифов с превышением предельных индексов, нарушения правил дифференциации ставок по зонам суток при определении тарифов на электроэнергию для населения, несоблюдения правил расчета тарифных ставок, создания условий для перекрестного субсидирования. Допускаются случаи поставки организациями коммунального комплекса ресурсов при отсутствии установленных тарифов.

В ряде регионов принимались местные правовые акты, в том числе уставы муниципальных образований, содержавшие незаконные положения о наделении органов местного самоуправления полномочиями по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг и определению методов их расчета, установлению тарифов и определению метода их регулирования, об установлении платы за содержание и ремонт жилых помещений. Повсеместно выявляются факты несоблюдения элементарных требований законодательства к расчету и взиманию платы за жилищно-коммунальные услуги. Зачастую такая плата взимается при отсутствии волеизъявления общих собраний собственников жилья либо соответствующих решений органов местного самоуправления. Имеют место случаи расчета платы по самостоятельно установленным расценкам, без учета показания приборов, нарушения правил расчета платежей, в том числе их корректировки. Такие действия влекут за собой необоснованное увеличение финансовой нагрузки на население. Широко распространены факты прямого завышения размеров платежей, такие как произвольное повышение жилищно-коммунальной платы, начисление необоснованных платежей, получение денежных средств за фактически не предоставленные жилищно-коммунальные услуги.

Практика работы органов прокуратуры свидетельствует о распространенности случаев незаконного прекращения электро, - водо- и теплоснабжения жилых помещений и социальных учреждений, обусловленных неплатежами потребителей, авариями на объектах электроэнергетики, тепловых сетях и котельных вследствие их ненадлежащего содержания, неудовлетворительным техническим состоянием трансформаторных подстанций и электрических сетей, другого электрооборудования, ненадлежащим исполнением управляющими компаниями обязанностей по содержанию общего имущества многоквартирных домов и др. Допускаются факты незаконного прекращения электро- и газоснабжения котельных, объектов водоснабжения, связанные, как правило, с наличием задолженности за поставленные ресурсы. По этим же причинам, а также вследствие нарушения требований санитарных норм и правил в сфере водоснабжения широкое распространение получили случаи предоставления населению коммунальных услуг ненадлежащего качества, несоблюдения норм водо- и теплоснабжения социальных учреждений.

В основном это выражается в несоблюдении температурного режима в отапливаемых помещениях, а также в подаче горячей воды, температура которой ниже нормативного уровня. Негативное влияние на обеспечение бесперебойного обеспечения потребителей качественными коммунальными услугами оказывает ненадлежащая реализация органами местного самоуправления своих полномочий в сфере газо-, тепло-, электро- и водоснабжения населения.

Во всех субъектах Российской Федерации организации жилищно-коммунального комплекса допускают ненадлежащее содержание и эксплуатацию объектов коммунальной инфраструктуры, электроэнергетики, систем газо- и теплоснабжения, многоквартирных домов. Зачастую организации не исполняют требования по эксплуатации и содержанию электрических сетей, электроустановок, объектов водоснабжения, тепловых сетей и энергоустановок и газопроводов, нарушают правила промышленной безопасности, допускают безлицензионную деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных объектов и водопользованию.

Нередко организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, халатно относятся к выполнению своих обязанностей не обеспечивают надлежащее содержание общего имущества многоквартирных домов - кровель (в том числе не принимают меры по их очистке от снега и льда), внутридомового инженерного оборудования, помещений общего пользования (в том числе захламляют подвалы), лифтов, а также уклоняются от проведения ремонтных работ либо допускают производство их с низким качеством, не соблюдают правила пожарной безопасности, уклоняются от заключения договоров на обслуживание внутридомового газового оборудования.

Широко распространены нарушения, связанные с неудовлетворительным содержанием придомовых территорий (в том числе в зимний период), непринятием мер по сбору и временному хранению и вывозу бытовых отходов [28].

Особое внимание прокурорам следует уделять надзору за исполнением законодательства при подготовке объектов ЖКХ к отопительному периоду.

В этой сфере часто встречаются такие нарушения законодательства, как несоблюдение графиков подготовительных работ, уклонение от производства ремонта котельных, тепловых сетей, от выполнения мероприятий по подготовке к зиме жилых домов, отсутствие в котельных резервных источников питания, а также нормативных запасов топлива. С этими нарушениями связаны факты несвоевременной подачи тепловой энергии потребителям.

Многочисленные нарушения допускаются при производстве работ по капитальному ремонту многоквартирных домов с привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В основном они связанны с некачественным либо несвоевременным выполнением капитального ремонта, производством строительных работ низкого качества, завышением фактически выполненных объемов работ, стоимости использованных материалов и выполненных работ, включением в сметы необоснованных расходов, выполнением работ, не относящихся к капитальному ремонту.

Допускаются факты нецелевого расходования денежных средств Фонда, бюджетов различных уровней и населения, выделенных в качестве финансовой поддержки проведения капитального ремонта многоквартирных домов.

Органами государственной власти и местного самоуправления, управляющими компаниями, товариществами собственников жилья допускаются случаи незаконного перечисления и (или) зачисления денежных средств, предназначенных для финансовой поддержки производства капитального ремонта либо расселения ветхого фонда, условий их расходования, в том числе излишнего авансирования работ и производство расчетов до их выполнения, а также правил отбора подрядных организаций для производства капитального ремонта.

Распространенный характер носят нарушения законодательства, связанные с приемкой (приобретением) для переселенцев жилья ненадлежащего качества, а также приобретением его по завышенным ценам. Также нередки случаи нарушения сроков сдачи жилых домов.

Органами местного самоуправления ненадлежащим образом исполняются полномочия в сфере реализации Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Часто имеют место бездействие по вопросам правотворчества в рамках установленной компетенции либо принятие незаконных правовых актов, неправомерное оформление заявок на получение финансовой поддержки на переселение граждан из ветхого жилья и на капитальный ремонт многоквартирных домов, неполное либо излишнее финансирование работ по капитальному ремонту таких домов.

Во многих субъектах Российской Федерации допускаются факты ненадлежащего исполнения органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей по переселению граждан из аварийного жилья: несоблюдение порядка признания жилых домов аварийными, уклонение от рассмотрения заявлений граждан о признании домов аварийными; не включение аварийных жилых домов в муниципальную программу расселения, уклонение от предоставления жилья гражданам, проживающим в домах ветхого жилого фонда либо предоставление им жилых помещений, общая площадь которых меньше установленной законом [26].

Повсеместно в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления выявляются нарушения Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при заключении и исполнении муниципальных контрактов на выполнение работ в жилищно-коммунальной сфере.

Основные из них - это несоблюдение требований к предоставлению информации о заключении муниципальных контрактов и размещению заказов, в том числе уклонение от проведения конкурса, несоблюдение правил размещения заказа у единственного поставщика, ограничение допуска участников размещения заказа к конкурсным мероприятиям, истребование у них излишних документов, несоблюдение требований к деятельности конкурсных комиссий, в том числе их работа в незаконном составе, заключение муниципальных контрактов с лицами, представившими ненадлежащие заявки, с исполнителями, подконтрольными должностным лицам органов местного самоуправления, подписание дополнительных соглашений к контрактам в неустановленных случаях, необоснованное перечисление денежных средств по контрактам, в том числе за невыполненные работы (выполненные третьими лицами), не соответствующие договорным условиям.

Нарушения данного законодательства выявлены также в деятельности подрядных организаций, которые представляли конкурсную документацию, не соответствующую установленным требованиям, уклонялись от исполнения контрактных обязательств, завышали объемы фактически выполненных работ и сроки их исполнения, не соблюдали требования муниципальных контрактов к качеству производимых работ.

Злоупотреблениям со стороны подрядчиков нередко способствует ненадлежащее исполнение своих обязанностей должностными лицами заказчиков.

Например, в муниципальных контрактах нередко не предусмотрены условия об ответственности подрядчиков. Органами местного самоуправления не принимаются меры по привлечению к ответственности контрагентов за нарушение условий муниципальных контрактов, уклонение муниципалитетов от осуществления контроля за исполнением контрактов.

В ходе надзорной практики органов прокуратуры зафиксированы и иные случаи злоупотреблений со стороны организаций, управляющих многоквартирными домами.

Так, отмечены многочисленные случаи, когда компании пытались получить право на управление многоквартирными домами, используя подделку протоколов общих собраний собственников жилых помещений, коммерческий подкуп, начисление жилищно-коммунальных платежей без заключения договоров управления многоквартирными домами.

Прокурорами отмечаются факты фальсификаций при создании товариществ собственников жилья. Нарушения требований законодательства при отборе управляющих компаний допускаются и органами местного самоуправления.

Все эти действия нередко направлены на получение возможности извлечение прибыли от незаконной деятельности в жилищно-коммунальной сфере и создания условий для бесконтрольного ее осуществления.

Широкую распространенность приобрели незаконное распоряжение финансовыми ресурсами граждан, хищение собранных денежных средств, их нецелевое расходование, в том числе незаконное финансирование аффилированных организаций, уплата административных штрафов, премирование работников управляющих организаций, удовлетворение их личных потребностей, самовольное распоряжение денежными средствами, полученными от сдачи в аренду общедомового имущества, расчеты с поставщиками (подрядчиками) по завышенным ценам, совершение фиктивных покупок материальных ценностей на средства членов товариществ собственников жилья.

В деятельности организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, значительное распространение имеет практика уклонения от раскрытия информации о своей деятельности согласно установленным Правительством Российской Федерации стандартам, что создает благоприятные условия для различного рода махинаций.

В ходе прокурорских проверок деятельности жилищно-коммунальных организаций прокурорами нередко выявляются финансовые нарушения.

Муниципальными предприятиями и их работниками, нередко в условиях ненадлежащего контроля со стороны органов местного самоуправления, совершаются различные сделки без согласия собственника имущества, в том числе выдача займов, заключение договоров уступки права требования, сдача имущества в аренду, оплачиваются невыполненные работы по модернизации объектов коммунального комплекса, не организовываются аудиторские проверки, допускаются хищения денежных средств путем необоснованной выплаты премий, излишней заработной платы, присвоения и растраты денежных средств и пр., вносятся административные штрафы, приобретается в личную собственность имущество за счет предприятий и др.

Организациями коммунального комплекса часто ненадлежащим образом реализуются полномочия по разработке и выполнению производственных и инвестиционных программ. Данное нарушение ведет к стагнации процессов реконструкции, строительства и модернизации коммунальной инфраструктуры, а порой к необоснованности сформированных тарифов (в результате чего потребители несут излишнюю дополнительную финансовую нагрузку при осуществлении расчетов за коммунальные ресурсы).

Нарушения законодательства в данной сфере в основном связаны с уклонением от разработки программ, неполным выполнением программных мероприятий.

Одновременно с этим органы государственной власти и местного самоуправления нередко самоустраняются от контроля и мониторинга выполнения названных программ.

Актуальна проблема задолженности жилищно-коммунальных организаций перед ресурсоснабжающими организациями, что ставит под угрозу обеспечение бесперебойной поставки коммунальных ресурсов добросовестным потребителям. Возникновение таких долгов у муниципальных предприятий зачастую связано с ненадлежащей реализацией органами местного самоуправления полномочий собственника имущества.

Особого внимания прокуроров требуют вопросы соблюдения законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности в области производства товаров (оказания услуг) организациями коммунального комплекса, тепло-, газо-, электроснабжения и предоставления коммунальных услуг.

Во многих субъектах Российской Федерации допускаются нарушения, связанные с уклонением отдельных муниципалитетов и уполномоченных организаций от принятия программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, несоответствием принятых программ требованиям законодательства, утверждением их с превышением предоставленной компетенции, неисполнением органами местного самоуправления и уполномоченными организациями обязанности по информационному обеспечению мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, непринятие органами местного самоуправления мер по оснащению образовательных и иных социальных объектов приборами учета др.

Одним из условий обеспечения законности в жилищно-коммунальной сфере является осуществление качественного государственного и муниципального контроля уполномоченными органами. Однако и в деятельности данных органов выявлен ряд нарушений законодательства.

Прокурорам следует давать принципиальную оценку случаям уклонения должностных лиц государственных жилищных инспекций от разрешения поступивших обращений, неполноты проведения таких проверок, незаконного возбуждения и прекращения дел об административных правонарушениях, уклонения от их возбуждения, невыдачи предписаний при наличии на то оснований, выдачи необоснованных предписаний, отсутствия контроля за исполнением выданных предписаний.

Во многих регионах прокурорами выявляется отсутствие муниципального финансового контроля за использованием денежных средств, выделяемых на реализацию мероприятий по модернизации и реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований не имеют возможности реализации полномочий по контролю за деятельностью управляющих компаний, предоставленных ст. 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, ввиду отсутствия специализированных контрольных органов.

Кроме того, пристального внимания прокуроров требует соблюдение органами исполнительной власти и местного самоуправления требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части оформления проводимых проверок.

Всего в 2014 году по результатам проверок в Кемеровской области выявлено 6100 (в 2013 – 4861) нарушений законодательства, в том числе 160 (82) незаконных правовых актов, на которые принесено 157 (72) протестов, в суды направлено 243 (278) исковых заявления, внесено 673 (649) представления об устранении нарушений законодательства, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 295 (234) должностных лиц. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 74 (96) лица, предостережено о недопустимости нарушения закона 57 (63) лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 20 (27) уголовных дел.

В целом, 2014 году по фактам нарушений законности в сфере ЖКХ в Кузбассе возбуждено 69 уголовных дел с общей суммой ущерба свыше 90 млн. рублей.