Глава 3. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере здравоохранения

В сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации ключевым является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323- ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [24], где определены правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина в сфере здравоохранения и гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан, а также права и обязанности медицинских организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья граждан, а также права и обязанности медицинских и фармацевтических работников.

Что касается деятельности прокуратуры в этой сфере правовых отношений, то проводимые прокурорами мероприятия по укреплению законности в сфере здравоохранения определяются общей социальной политикой государства, указаниями и распоряжениями Генерального прокурора РФ [36].

В Приказе от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за соблюдением прав граждан в сфере здравоохранения назван одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ в своем выступлении на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 27 апреля 2013 г. подчеркнул, что «прокуратурой придается большое значение обеспечению конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Важно помнить, что стратегическая цель работы органов прокуратуры — реальное устранение нарушений в сфере здравоохранения измеряемое существенным улучшением состояния законности в этой сфере правоотношений» [27].

Статья 41 Конституции Российской Федерации [1] гарантирует право каждого гражданина на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Государственная программа РФ «Развитие здравоохранения», утвержденная Правительством РФ 24 декабря 2012 г., стала важнейшим системным документом, определяющим конкретные цели, задачи и пути развития российского здравоохранения до 2020 г. Программа базируется на Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [44] и включает 11 подпрограмм по основным отраслевым направлениям, которые нацелены на создание необходимых условий для сохранения здоровья населения страны.

Несмотря на все позитивные стороны нашего здравоохранения, существует множество проблем в данной сфере требующих постоянного внимания органов прокуратуры. Органы прокуратуры Российской Федерации, осуществляя надзор за соблюдением прав на оказание качественной медицинской помощи, обязаны пресекать случаи использования ненадлежащего медицинского оборудования и техники, их простоя, нарушения при проведении диспансеризации, иммунизации населения, ведении медицинской документации, а также незаконное расходование бюджетных средств.

Сведения о нарушениях законодательства в сфере оказания медицинской помощи содержатся в заявлениях и обращениях граждан в прокуратуру, материалах поведенных прокурорами проверок по ним; материалах проверок, проведенных контролирующими органами в государственных, муниципальных и частных медицинских учреждениях и других лечебно-профилактических учреждениях; материалах уголовных, гражданских и административных дел по вопросам сферы здравоохранения; сообщениях в средствах массовой информации.

Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях в сфере здравоохранения надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. Изучение материалов прокурорского надзора показало, что в целом работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, включая проверки о соблюдении прав граждан на медицинскую помощь, проводится прокурорами на плановой основе. Обобщение материалов прокурорских проверок показало, что, несмотря на меры, принимаемые органами прокуратуры и другими уполномоченными государственными органами, общее положение с исполнением законодательства в сфере здравоохранения нельзя признать удовлетворительным.

Согласно статданным (Ф.О.Н.) в 2011 г. прокурорами выявлено всего 86 778 нарушений законов в сфере здравоохранения (рост на 39,3% по сравнению с 2010 г., в том числе 924 незаконных правовых акта (+1,2%), а при реализации ПНП «Здоровье» выявлено 43 558 нарушений законодательства (+21,4%), в том числе 541 незаконный правовой акт (16,1%).

Всего в первом полугодии 2014 года прокурорами выявлено свыше 26 тысяч нарушений в сфере здравоохранения, в целях их устранения принесено 89 протестов на незаконные правовые акты, внесено около 4 тысяч представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечены 7 900 лиц, должностным лицам объявлено более 200 предостережений. В судебные органы направлено более 6 тысяч заявлений. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 970 лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 37 уголовных дел [57].

На контроле прокуроров остаются вопросы исполнения законодательства в сфере профилактики распространения туберкулеза. Практически во всех регионах Сибирского федерального округа прокуроры обращались в суды с исками о принудительной госпитализации больных заразной формой туберкулеза и уклоняющихся от лечения.

Во многих регионах органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителями государственных и муниципальных учреждений здравоохранения нередко допускались нарушения федерального законодательства при издании нормативных правовых актов, относящихся к сфере здравоохранения.

Органами прокуратуры выявляются факты нарушений лечебно-профилактическими учреждениями здравоохранения прав граждан на бесплатную медицинскую помощь. Нередко пациенты вынуждены оплачивать применяемые в рамках обязательного медицинского страхования лекарственные средства при прохождении лечения в государственных учреждениях здравоохранения. Зачастую объем бесплатной медицинской помощи не соответствует базовой программе обязательного медицинского страхования.

Имеются факты причинения пациентам смерти и вреда их здоровью в результате ненадлежащего исполнения обязанностей должностными лицами учреждений здравоохранения. Так, в связи с аварийным отключением электроэнергии в МУЗ «Городская больница № 3» г. Барнаула Алтайского края и не обеспечением руководством учреждения бесперебойного энергоснабжения больницы 17 февраля 2011 г. прекратилась работа аппаратов искусственной вентиляции легких, что повлекло смерть двух пациентов. По данному факту следственным отделением по Октябрьскому району следственного отдела по г. Барнаулу возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК РФ [62].

В нарушение ст. 24 Закона № 52-ФЗ [55] в учреждениях здравоохранения применяется полностью изношенное медицинское оборудование. В ряде лечебных учреждений вообще отсутствует необходимое медицинское оборудование. Не в полной мере обеспечиваются права граждан на оказание скорой медицинской помощи.

В субъектах РФ повсеместно выявляются многочисленные нарушения прав граждан на льготное обеспечение лекарственными средствами и нарушения законодательства, регулирующего вопросы дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь. О серьезных и многочисленных нарушениях прав граждан в сфере здравоохранения и медицинской помощи неоднократно отмечалось в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и годовых отчетах Росздравнадзора.

Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Сибирском федеральном округе проанализирована практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о льготном лекарственном обеспечении.

Прокуроры принимали меры по приведению в соответствие с федеральным законодательством региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление социальных льгот в указанной сфере. Благодаря вмешательству прокуроров в Алтайском крае, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской областях устранены нарушения о порядке назначения и выписывания льготных лекарств, а также о незаконных отказах в рецептах на бесплатные лекарства.

Всего в 2015 году в Сибирском федеральном округе прокурорами в целях устранения выявленных нарушений в данной сфере внесено 192 представления, оспорено 9 незаконных нормативных правовых актов. По требованиям прокуроров 167 должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. В суд было направлено свыше 4 тысяч заявлений в защиту прав граждан, из них удовлетворены 3 тысячи 695 заявлений на сумму около 4 млн. руб [49].

Здравоохранение - это такая отрасль, услугами которой пользуется каждый человек и в любом возрасте. В самом буквальном смысле – жизнеобеспечивающая [63].