Виконання бюджетної політики.

Економічний і політичний вплив на бюджет

Головні принципи:

· Бюджети рідко коли виконуються відповідно до плану.

· Серйозні економічні і політичні події можуть спричинити серйозні зриви виконання бюджету, навіть якщо він запланований найкращим чином.

· Не існує набору правил чи методів, якими б керувались країни для вирішення основних проблем виконання бюджету. Але існують принципи, політичні методи і інструменти, які часто використовуються і можуть бути пристосовані до особливостей окремої країни.

· Хороші бюджетні системи передбачають незаплановані події протягом виконання бюджету і забезпечують планові механізми для прийняття необхідних політичних рішень.

Недоотримання доходів

· Це загальна проблема виконання бюджету, навіть у розвинутих країнах.

· Двома основними загальними проблемами недоотримання доходів є 1) економіка не працює так добре, як очікувалось, коли формувався бюджет, і 2) затверджений бюджет засновувався на нереалістичних (занадто оптимістичних) прогнозах надходжень.

· Інколи третьою причиною є незадовільний збір податків, що часто поєднується з існуванням великого сектору тіньової економіки.

· Розмір недоотримання доходів чітко визначає серйозність впливу на бюджет, а значимість визначає тип заходів, які вживає уряд для подолання проблеми.

· Велике недоотримання доходів може бути і не визначене на початку бюджетного року. Нездатність зреагувати швидко неодмінно спричинить фінансову кризу, що часто набуває більших масштабів дещо пізніше.

· Існує лише два прийнятні і розумні способи подолання проблеми недоотримання доходів, - зменшення видаткової частини і отримання додаткових надходжень. Часто використовуються поєднання цих способів.

Отримання додаткових надходжень

· Підвищення податків всередині року створює економічну непевність і, частіше за усе, не принесе збільшення доходів вчасно для вирішення проблеми недоотримання в бюджеті. Цей метод підходить більше тоді, коли недоотримання надходжень прогнозується на етапі формування бюджету.

· Позики також є методом подолання проблеми. Але міста не можуть вийти за рамки обмежень боргу і розміру дозволеного бюджетного дефіциту, маючи, в той же час, обмежений доступ до фінансових ринків.

· Недоотримання доходів тимчасового характеру, що спричинене нерівними потоками надходжень протягом року – зовсім інше. Ця проблема вирішується зосередженням уваги на планах витрачання коштів і короткостроковими позиками. Цю проблему можна також вирішити короткостроковим відкладенням виплат за зобов’язаннями органів влади.

· Зниження податків для стимулювання економіки і, таким чином, збільшення доходної частини. Зниження податків інколи є довгостроковим вирішенням проблеми недоотримання доходів. Однак проблему бюджетного року, навряд чи, вдасться вирішити.

Зменшення видатків

· Найчастіше органи влади вдаються до зменшення видатків, коли виникає проблема недоотримання доходів.

· Найпростішим рішенням є зменшення фінансування усіх програм на однаковий відсоток. Хоча це й не є добре продуманим рішенням, що засновується на пріоритетності видатків, таким підходом найлегше керувати, і він є найбільш політично прийнятним, оскільки “біль” від зменшення фінансування в рівній мірі розподіляється між усіма бюджетними організаціями.

· Зменшення фінансування, як правило, не поширюється на “законодавчо затверджені програми” і “захищені програми”. Така ситуація може негативно позначитись на інших видах діяльності органів влади.

· Відкладення капітальних проектів і обмеження чи тимчасове обмеження є дуже специфічними методами, які часто використовуються в поєднанні із скороченням бюджетів.

· Часто зміни до бюджету мають затверджуватись відповідною радою.

· Нездатність швидко зреагувати на недоотримання доходів вимірюваних пропорцій може швидко призвести до накопичення заборгованості. Тут існують свої проблеми, які обговорюватимуться нижче.

· Недоотримання доходів створює багато проблем, пов’язаних з виконанням бюджету. Якщо бюджет базується на неправильному розрахунку доходів, то проблем неможливо уникнути. За таких умов, виконання бюджету більше схоже на практичну вправу з курсу управління кризовими ситуаціями. Отже, найгіршою ситуацією є та, коли в основу оригінального бюджету закладено занадто оптимістичні розрахунки надходжень.

Видатки, що не закладені в бюджет і невиконані зобов’язання

· Протягом бюджетного року можуть виникнути великі і незаплановані потреби в коштах.

· Як й у випадку з недоотриманням доходів, розмір незапланованої потреби є важливим для визначення її серйозності. Крім того, така потреба впливає на політичні рішення, які необхідно прийняти для вирішення проблеми.

· Позабюджетні видатки - це, як правило, потреба в коштах, які необхідно виділити, але які не були закладені в бюджет. До таких потреб можна віднести кошти, необхідні для усунення наслідків стихійних явищ (таких, як потопи та землетруси) чи техногенних катастроф (таких, як викид рідких токсичних матеріалів в річкову систему).

· Невиконані зобов’язання можна охарактеризувати як конкретні законні чи, в деяких випадках, “потенційні” чи моральні зобов’язання органу влади для вирішення проблеми непередбаченої фінансової кризи. Сюди можна віднести несприятливе судове рішення, за яким встановлюється фінансове зобов’язання органу влади.

· Будь-який бюджет стикається з непередбаченими видатками протягом року. Більшість органів влади вже мають відпрацьовану систему вирішення таких проблем, особливо невеликого масштабу.

· Чітка юридична база є важливим елементом будь-якого політичного рішення, за якою встановлюється коло відповідальності органу влади і визначається система, за якою можна віднайти необхідні шляхи виходу з негативних ситуацій.

· Більшість фінансових ризиків оцінити нескладно; з ними можна впоратись, залишаючись в рамках нормального бюджетного процесу. Може використовуватись стандартний набір інструментів оцінки і управління ризиками.

Боротьба з інфляцією

· Подібно до інших питань, що були вже розглянуті, розмір інфляції визначає серйозність проблеми. 3-5% інфляція може бути подолана без особливих перестановок в більшості бюджетів. 20% інфляція створює серйозні проблеми для виконання бюджетів на рівні їх виконання в попередньому році.

· Крім того, інфляція підвищує вартість запозичення коштів. Таким чином, частина бюджету має йти на обслуговування боргу. Звичайно, в той же час, знижується справжня вартість обслуговування вже існуючого внутрішнього боргу.

· Подібно до інших питань, що були вже розглянуті, першим етапом боротьби з інфляцією є, знову ж таки, є етап, коли формується бюджет. До питання врахування інфляції необхідно підходити з усією обережністю. Найбільш типовими рішеннями є:

1. Замороження заробітної плати робітників і службовців. Якщо це відбувається протягом декількох років підряд, то це може знизити реальний дохід службовців, негативно позначитись на моральному стані, стати причиною втрати роботи, знизити продуктивність праці і, врешті решт, стати головним політичним питанням.

2. Індексування законодавчо затверджених програм. Пенсії, допомога по безробіттю, медичні платежі і деякі інші законодавчо затверджені програми можуть автоматично індексуватись для дотримання рівня реальних сум.

3. Вибіркове збільшення інфляції. Оскільки інфляція різниться в залежності від економічних галузей, то під час формування бюджету може бути прийняте рішення допустити вибіркове збільшення інфляції в тих сферах, які вважаються найбільш важливими, наприклад, ціни на пальне.

4. Корегування бюджету. Однією відповіддю на інфляцію є припинення фінансування мало пріоритетних програм для підтримання більш важливих, принаймні на найнижчому рівні фінансування в реальній вартості.

§ Варто іще раз зауважити, що всі кроки, що перераховані вище аналізуються і плануються до початку виконання бюджету. Як тільки бюджет приймається і починається його виконання, вибір інструментів для боротьби з інфляцією обмежується.

§ Найбільш важливими є надійна інформація і прогнози, заздалегідь запланований і добре продуманий метод боротьби з інфляцією, а також чітке усвідомлення реального впливу інфляції на послуги, що надаються окремими бюджетними організаціями.

§ Варто також зауважити, що інфляція може також підвищити ціну валюти доходів, так само як і її вартість. Це має привести до збільшення доходів, що частково може компенсувати вплив інфляції на видаткову частину.

 

6.2. Бюджетна система і питання управління

 

Головні принципи

· Для вирішення проблем виконання бюджету, які з’являються протягом року, необхідна продумана і прозора нормативно-правова база.

· Існують загальноприйняті принципи і набори інструментів, які можуть використовуватись для виходу із складних ситуацій.

Огляд

· Перехідні країни стикаються з певними проблемами під час виконання бюджету.

· Сюди входять: ліквідація заборгованості, порядок понесення видатків у випадку нестачі готівкових коштів (зарплата на першому місці, капітальні видатки на останньому; пенсія на першому місці і т.д.), впорядкований і прозорий процес перерахування трансфертів, належне управління резервними фондами.

· Цей перелік можна продовжувати. Але це ті питання, якими орган влади управляє, і які можуть причинити ряд серйозних проблем протягом виконання бюджету, якщо їх [питання] залишити без уваги.

· І знову необхідно встановити природу проблем, які пов’язані з виконанням бюджету, а потім ознайомитись із правилами та досвідом їх вирішення.

Борг

· Боргом називають невиконані зобов’язання органу влади сплатити за товари та послуги, причому нездатність сплатити за останні вийшла за межі нормального комерційного графіку, який було погоджено. Часто борг виникає тоді, коли в уряду немає готівкових коштів розплатитись за рахунками. Стандартними прикладами може послужити нездатність виплатити зарплатню і сплатити рахунки.

· Коли дозволяється накопичення боргу протягом певного періоду часу, то він переростає в заборгованість уряду. В цьому розумінні, боргом є безпроцентна “позика уряду”.

· Борг може спричинити й ряд інших похідних проблем. Це не тільки те, що працівникам не виплачується зарплати, що, в свою чергу, не дозволяє їм робити власні видатки.

· Деякі борги можуть з’являтись в результаті поганого прогнозування готівкових коштів і управління фінансуванням бюджету. А серйозні боргові проблеми відображають нездатність уряду привести бюджет у відповідність до наявних прибутків.

· Якщо видатки децентралізовані, то борги можуть з’явитись в результаті діяльності розпорядників бюджету, які купили те, на що гроші не виділялись чи не використали гроші згідно пріоритетам, встановленим відповідною радою.

· Борги також можуть виникати в результаті недостатньої координації діяльності центральних і місцевих органів влади.

· Першим правилом боротьби з боргом є не допустити його першої появи під час формування реалістичного бюджету, і коли уряд вживає необхідних заходів для фінансування бюджету.

· Якщо виникає борг, то, другим правилом буде правильно записати або “занести” борг до кредиторської заборгованості в головній бухгалтерській книзі. Це дозволяє зрозуміти проблему і вжити необхідних заходів для її вирішення. Інформація у формі “Звіту про кредиторську заборгованість” надсилається до казначейства, яке використовує його для відстеження боргу.

· Варто зазначити, що нерідко на кінець бюджетного року залишаються невиконані зобов’язання. Але таке трапляється, коли очікується, що фінансування з бюджету того року покриє ці зобов’язання протягом розумного періоду часу, залежно від використовуваного методу ведення бухгалтерського обліку.

· Цілком нормально мати певні суми в “кредиторській заборгованості” протягом процесу виконання бюджету. Це лише постачання товарів та послуг, які ще мають бути оплачені, оскільки платіжне доручення має бути надіслане до банку, а платіжні документи іще не були готові.

· Що робити, якщо всередині бюджетного року стає ясно, що боргів не уникнути чи вони вже існують:

1. Направити бюджетних спеціалістів на вжиття заходів з недопущення подальшого накопичення боргів. Передбачається, що плани витрачання коштів будуть приведені у відповідність до наявних доходів. Можливо, потрібно буде внести зміни до бюджету.

2. Внесення змін до бюджету. Це може стати першим заходом. Внесення ґрунтовних змін до бюджету дозволить знизити видатки за найменш пріоритетними видами діяльності. Очікування того, що кожне управління буде самостійно вирішувати проблеми з великими боргами не додає гнучкості до вирішення питання приведення у відповідність обмеженого фінансування і найвищих пріоритетів.

3. Складання графіку виплати боргу. Для вирішення проблеми боргів мають розроблятись певні програми. Якщо борг достатньо великий, то графік виплати боргу може покривати декілька років.

4. Списання боргів. Це фінансово неправильний підхід. Але часто уряд може вирішити проблему боргу, оплативши частину боргової суми і списавши решту. Це погана практика, до якої вдаються лише в крайніх випадках, коли реципієнти мають можливість отримати якусь частку винних їм грошей, що співставляється з тим, що краще щось аніж нічого.

Податкові борги (недоїмка) – це податки, які має отримати держава, але які не були сплачені. Звичайно, це може негативно позначитись на виконанні бюджету.