Место в бюджетной системе, роль целевых бюджетных фондов

 

В составе федерального бюджета за счет целевых отчислений от конкретных видов доходов могут создаваться целевые бюджетные фонды. В практике последних лет формировались федеральные целевые фонды: Дорожный Российской Федерации; Экологический фонд, Фонд Министерства РФ по налогам и сборам, Фонд Министерства РФ по атомной энергии, прочие фонды, а также фонды, направляемые в регионы. К числу последних относятся:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ,за счет средств которого осуществляются: дотации с целью экономического выравнивания субъектов РФ; субсидии, направляемые на закупку и доставку нефти и нефтепродуктов, топлива, продовольственных товаров; субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям (Дальний Восток, Архангельская область).

Фонд регионального развития,средства которого расходуются:

1) на финансирование федеральных программ развития регионов;

2) на оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам РФ.

Фонд реформирования региональных финансов,предназначенный для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействия реформированию бюджетной сферы. Источником образования этого фонда является кредит Международного банка реконструкции и развития.

Фонд компенсаций,субсидии и субвенции, выделяемые из которого направляются на финансирование текущих расходов по реализации Законов РФ социального характера. Основные федеральные законы, устанавливающие публичные обязательства Российской Федерации:

– О трудовых пенсиях вРоссийской Федерации;

– О социальной защите инвалидов в Российской Федерации;

– Об основах обязательного медицинского страхования;

– О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации;

– О ветеранах;

– О государственных пособиях гражданам, имеющих детей;

– Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

– О занятости населения в Российской Федерации;

– О высшем и послевузовском профессиональном образовании;

– О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС.

В первую очередь важно для выделения «публичных расходных обязательств» – установленных законами и подлежащих безусловному исполнению «прямых» финансовых обязательств государства перед гражданами (пенсий, пособий, компенсаций, иных социальных гарантий), которые составляют почти 40% от общего объема расходных обязательств РФ (рис. 3).

Рис. 3. Структура расходных обязательств Российской Федерации в 2007 г.

 

Но и все другие виды обязательств должны быть в полном объеме включены в реестр расходных обязательств. Во-первых, это позволит гарантировать их исполнение, а значит резко повысить ответственность соответствующих ведомств за достижение планируемых результатов. Во-вторых, появится возможность для принятия в соответствии с целями и приоритетами государственной политики новых расходных обязательств, обеспеченных реальными источниками финансирования не только на очередной финансовый годной на среднесрочную перспективу.

Бюджетная система Российской Федерации основывается на принципах, изложенных в БК РФ, принятой в 2007 г. Базовые принципы построения бюджетной системы:

Статья 30. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Статья 31. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

– недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицита других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также-расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов:

– недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

– недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных б результате эффективного исполнения бюджетов.

Статья 32. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующем бюджете.

Статья 33. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Статья 34. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Статья 35. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

– субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,

– средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

– добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

– расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

– расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации.

Статья 36. Принцип прозрачности (открытости) означает:

– обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

– обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

– стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Статья 37. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статья 38.1. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 настоящего Кодекса.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерация, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации – получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Статья 38.2. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

Статья 39. Формирование доходов бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством о других обязательных платежах.

Статья 40. Зачисление доходов в бюджет

1. Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными настоящим Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями настоящего Кодекса, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с назначением платежа, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, предусмотренный в абзаце первом настоящего пункта, а в случае уточнения платежа соответствующим администратором дохода бюджета – согласно представленному им решению

2. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

 

 

2.2. Федеральный бюджет и особенности формирования
бюджетных расходов

 

Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления в законодательном порядке. В самом общем виде, согласно БК РФ (ст. 41, 42), доходы бюджетов можно подразделить на закрепленные и регулирующие.

Закрепленные доходы бюджетов образуются за счет собственных источников в виде налоговых, неналоговых поступлений, а также безвозмездных перечислений. В доходы бюджета зачисляется также остаток средств предыдущего года.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные налоги и сборы, местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

К неналоговым доходам относятся:

· доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

· доходы от продажи (отчуждения имущества), находящегося в государственной или муниципальной собственности;

· доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами власти, а также бюджетными учреждениями;

· средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации);

· иные неналоговые доходы.

Особое место в системе неналоговых доходов бюджетов занимают доходы от использования и продажи имущества. В качестве примера приведем структуру и динамику поступления средств в федеральный бюджет от приватизации и использования государственной собственности за наиболее кризисные 1996–1999 гг. (табл. 4).

Таблица 4

Динамика доходов федерального бюджета от продажи
в использования имущества

 

Источники доходов	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.
млн долл.	%	млн долл.	%	млн долл.	%	млн долл.	%
Приватизация	197,8	76,3	3171,5	96,9	812,8	76,3	332,8	49,5
Доходы от аренды госимущества	40,0	15,4	53,5	1,6	139,3	13,1	84,9	12,6
Дивиденды по акциям, находящимся в госсобственности	21,4	8,3	47,5	1,5	113,1	10,6	255,3	37,9
Итого		100,0	3272,5	100,0	1065,2	100,0		100,0

Комментарий. Как показывают данные по итогам 1999 г., основная часть доходов поступает от приватизации (49,5%), вторая по величине поступления статья – дивиденды по акциям, находящимся в госсобственности (37,9%), и лишь 12,6% составляют доходы от аренды госимущества. В последнее время Правительство РФ все чаще обращается к вопросам государственной и муниципальной собственности в связи с сокращением внешнего долга. Так, в 2005 г. намечена приватизация более чем 50 предприятий. Однако, в целом, пока нет принятой программы приватизации государственного имущества России, рассчитанной на несколько лет.

 

К безвозмездным относятся перечисления:

· от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств;

· по взаимным расчетам, под которыми понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве.

Регулирующие доходы являются по сути неналоговыми доходами и представляют собой передачу средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в следующих формах, представленных на рис. 4.

	Регулирующие доходы

 

Дотации Субвенции Субсидии Бюджетный кредит Бюджетная ссуда

 

Рис. 4. Классификация регулирующих доходов

Дотации – средства, передаваемые из вышестоящего бюджета единовременно, в твердой сумме и без целевого назначения, как правило, для покрытия текущих расходов.

Субвенции – средства, передаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целевого мероприятия и на безвозвратной основе.

Субсидии – бюджетные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета на условиях долевого участия в целевой финансовой программе.

Бюджетный кредит – средства, передаваемые на кредитной основе, т.е. они должны быть возвращены в срок и с определенными процентами.

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной и возмездной или безвозмездной основе (с% или без них), обычно на срок до 6 месяцев и в пределах текущего финансового года.

 

Характеристика федерального бюджета

 

В 2007 г. прогнозируется существенное увеличение возможности государства по реализации общенациональных приоритетов (табл. 5) По сравнению с 2006 г. доходы федерального бюджета возрастут на 746,2 млрд руб. (12,1%), расходы – на 1074,9 млрд руб. (24,5%)

Таблица 5

Основные параметры федерального бюджета

 

	2005 г. (отчет)	2006 г. (ожидаемое)	2007 г. (проект)
млрд руб.	% к ВВП	млрд руб.	% к ВВП	млрд руб.	% к ВВП
Доходы	5 127,2	23,7	6159,1	22,6	6 956,3	22,3
в том числе налоговые	3 130,3	14,5	3 579,9	13,2	4 243,0	13,6
неналоговые	1 997,0	9,3	2 579,1	9,5	2 722,4	8,7
из них таможенные пошлины	1 641,1	7,6	2 280,5	8,4	2 414,1	7,7
Расходы, всего	3 514,4	16,3	4 388,6	16,1	5 463,5	17,5
в том числе непроцентные	3 306,7	15,3	4196,2	15,4	5 306,6	17,0
процентные	208,4	1,0	192,4	0,7	156,8	0,5
Профицит	1612,9	7,5	1770,5	6,5	1501,8	4,8
Поступления в Стабилизационный фонд	1230,0	5,7	1703,5	6,3	1 690,7	5,4
Источники финансирования дефицита (включая изменение остатков средств на счетах федерального бюджета)	-796,1	-3,7	-501,6	-1,8	188,9	0,6
привлечение	261,0	1,2	436,5	1,6	514,3	1,7
погашение	-1057,1	-4,9	-938,1	-3,5	-325,4	-1,0

 

В то же время необходимо отметить, что темпы роста непроцентных расходов федерального бюджета в 2007 г. в реальном выражении (17,4%) превышают прогнозируемые темпы роста ВВП В результате объем непроцентных расходов федерального бюджета возрастет с 15,4% ВВП в 2006 г. до 17,0% ВВП в 2007 г. и лишь в 2008-2009 г. планируется его снижение до 16,6-16,8% ВВП.

Таким образом, сформулированное в Бюджетном послании требование о том, что в 2007 г. и в среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики, реализовано не полностью, что в перспективе может потребовать внесения соответствующих корректив в бюджетную политику и бюджетное законодательство