Гарантии финансовой устойчивости

 

В 2013-2014 гг. углеводороды и металлы обеспечивали более 3/4 стоимости российского товарного экспорта, а доля налогов, собранных в нефтегазовом комплексе, составила более 30% всех доходов бюджетной системы.

Возможности варьировать макроэкономические и бюджетные показатели в ответ на изменение внешних условий существенно ограничены. Резкое изменение обменного курса способно привести к кризису банковской системы и значительно ослабить конкурентные позиции предприятий-экспортеров или, напротив, поставить под угрозу кризиса предприятия, использующие импортное сырье. Нецелесообразно снижать зарплату работникам бюджетного сектора или сворачивать ключевые социальные программы в ответ на ухудшение внешней конъюнктуры, вредно для развития экономики часто пересматривать налоговые ставки.

 

В условиях сохраняющейся высокой зависимости экономики и бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры для поддержания экономической и финансовой стабильности необходимо не только ограничивать влияние колебаний сырьевых доходов на макроэкономические и бюджетные показатели в краткосрочной перспективе, но и накапливать бюджетный резерв для использования в периоды низких цен на сырье.

 

Стабилизационный фонд

 

«К финансам России не применима система, согласно которой государство не должно <. > сосредотачивать в своем распоряжении запасные средства. Эта система привела бы в расстройство государственное хозяйство, затруднила бы в случаях бедствий правительственную помощь населению и явилась бы шагом к политическому ослаблению нашего отечества».

Из доклада С. Ю. Витте Государственному Совету
о государственной росписи доходов и расходов на 1901 год

 

Образование в 2004 г. Стабилизационного фонда с формализованными, законодательно закрепленными правилами пополнения стало принципиальным шагом в создании эффективного механизма, ограничивающего влияние внешних условий на бюджет и экономику в целом.

Прогнозируемый объем средств Стабилизационного фонда на начало 2007 г. позволит финансировать дефицит федерального бюджета в случае падения мировой цены на российскую нефть до 27 долларов за баррель в течение 1-2 лет.

Накопленные остатки Стабилизационного фонда позволили Российской Федерации в 2005 и 2006 гг. осуществить операции по досрочному погашению государственного внешнего долга. В результате расходы федерального бюджета на обслуживание долга сократятся с 1,0% ВВП в 2005 г. до 0,5% ВВП в 2009 г., а общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах за период до 2020 г. превысит 12,0 млрд долл. США. В июле и августе 2006 г. в соответствии с законодательством Российской Федерации часть средств Стабилизационного фонда была конвертирована в валюту иностранных государств. Минимальный уровень риска размещенных активов позволит застраховать бюджет Российской Федерации от негативных последствий в случае резкого и длительного ухудшения макроэкономической конъюнктуры.

 

Риски высоких цен на нефть

 

Высокие цены на нефть являются источником дополнительных валютных поступлений. Обменивая их на национальную валюту по сложившемуся курсу, Центральный Банк увеличивает денежную массу. Если бы дополнительные средства аккумулировались в виде сбережений граждан или инвестиций предприятий, то в долгосрочной перспективе это благоприятно бы сказывалось на экономическом развитии страны. Однако в условиях низкого доверия к банковской системе и недостаточной инвестиционной привлекательности экономики значительная часть дополнительных доходов тратится на текущее потребление. Поскольку рост объемов товаров и услуг отстает от постоянно «выплескивающихся» на внутренний рынок денежных средств, происходит дополнительный рост цен. Если бы Центральный Банк отказался от покупки «дополнительной» валюты, курс доллара резко бы упал. Это, в свою очередь, вызвало бы удорожание отечественных товаров относительно импортных на внутреннем рынке и, соответственно, привело бы к замедлению или даже прекращению экономического роста, повышению безработицы, снижению доходов населения и бюджетов. Таким образом, основными рисками высоких нефтяных цен являются инфляция и укрепление рубля. Избежать этих негативных последствий можно, изымая «нефтедоллары» в период высоких нефтяных цен с тем, чтобы в период падения цен иметь возможность «вернуть» их в экономику и бюджетную сферу.

Вместе с тем, в Стабилизационный фонд автоматически перечисляется лишь часть конъюнктурных доходов, возникающих от превышения мировыми ценами их стандартного уровня. В результате значительный объем дополнительных доходов от нефти и газа остается в бюджете и фактически используется на дальнейшее повышение расходов по сравнению с уровнем, который соответствует долгосрочной средней цене на нефть 27 долл./баррель, и который может быть выдержан бюджетом в долгосрочной перспективе без сокращения расходов и угрозы бюджетного кризиса.

 

Ненефтегазовый баланс

 

В перспективе Минфин России предлагает изменить подход к сбережению доходов от исчерпаемых сырьевых ресурсов с целью не только сгладить краткосрочные колебания их цен, но и обеспечить будущие поколения достаточным запасом средств для поддержания уровня расходов при исчерпании углеводородных запасов.

 

 

Рис. 7. Доходы и расходы федерального бюджета,% от ВВП

В 2006 г. ненефтегазовый дефицит федерального бюджета (разность между доходами, не зависящими от нефти и газа, и расходами) составит 5,2% ВВП. В результате увеличения непроцентных расходов в 2007 г. он вырастет до 5,4% ВВП, а затем его размер будет постепенно снижаться – до 5,3 и 4,2% ВВП в 2008-2009 гг. Фактически, финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета осуществляется за счет доходов, зависящих от нефти и газа («нефтегазового трансферта»), а также заимствований и поступлений от приватизации. «Нефтегазовый трансферт» состоит из базовых нефтяных доходов (части нефтяных доходов, соответствующих цене на нефть ниже 27 долл. / баррель) и конъюнктурных нефтегазовых доходов (доходов, соответствующих цене на нефть выше 27 долл. / баррель).

В целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательства в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений предлагается использовать в бюджетном планировании методологию «ненефтегазового баланса», которая предусматривает:

1. Раздельный учет нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов.

2. Выделение в составе Стабилизационного фонда резервной части и фонда будущих поколений.

 

Рис. 8. Финансирование нефтегазового дефицита федерального бюджета,% от ВВП

Размеры «нефтегазового трансферта» должны определяться на долгосрочную перспективу на основе принятого законодательно установленного принципа (например, в% к ВВП), не подлежащего постоянному пересмотру. В перспективе «нефтегазовый трансферт» должен постепенно замещаться доходом от инвестирования средств фонда будущих поколений.

Переход к построению бюджета на основе ненефтегазового баланса позволит обеспечить устойчивость бюджетной политики в долгосрочной перспективе. Внешнеэкономическая конъюнктура не будет оказывать влияния на параметры федерального бюджета. При этом риски, связанные с неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой переносятся на Стабилизационный фонд, – в отдельные годы поступления в фонд могут быть меньше трансферта в бюджет.

Составление отчета об исполнении бюджета
и его утверждение

 

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Отчет составляется Министерством финансов и утверждается Правительством РФ. Далее, как правило, в мае Правительство РФ представляет Федеральному Собранию отчетный доклад и сам отчет об исполнении федерального бюджета. Этот отчет сопровождается следующими отчетами:

· о расходовании средств резервного фонда Правительства и резервного фонда Президента РФ;

· Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, кредитов;

· о внутренних и внешних заимствованиях РФ;

· о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ;

· федерального казначейства о наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.

Счетная палата РФ проводит проверку представленных документов отчетности в течение 1,5 месяца и готовит заключение по отчету. После получения данного заключения по отчету Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца. При рассмотрении отчета Государственная Дума заслушивает: доклад руководителя Федерального казначейства и министра финансов об исполнении федерального бюджета, а также доклад генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета, Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

а) об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;

б) об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета. В случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений решением Думы могут освобождаться от занимаемых должностей руководители и аудиторы Счетной палаты

Государственный и муниципальный долг
в Российской Федерации

 

Государственный долг – долговые обязательства государства пред национальными юридическими и физическими лицами и действующие государственные внешние заимствования. Это долг Правительства РФ.

Общегосударственный долг – совокупный долг, как Правительства РФ, так и нижестоящих органов государственной власти: органов управления республиками в составе РФ и местных органов власти.

Различают внешний и внутренний государственный долг.

Государственный внешний долг Российской Федерации в большей части является наследием СССР. Советский Союз выступал на международной арене и в качестве заемщика, и в качестве кредитора.

Условия, на которых СССР привлекал кредиты:

· в основном в развитых странах – западных странах;

· преимущественно краткосрочные;

· высокий рыночный процент;

· исключительно в денежной форме и с обязательством погасить в твердой валюте.

Условия, на которых СССР предоставлял кредиты:

– в основном развивающимся странам;

– исключительно долгосрочные;

– льготные;

– погашение в не денежной форме.

В настоящее время Российская Федерация входит в тройку самых крупных должников мира (наряду с Мексикой и Бразилией). Причем преобладающая часть внешнего долга западным странам возникла в период перестройки 1985-1991 гг.

Основными западными кредиторами Российской Федерации являются около 600 коммерческих банков из 24 стран, причем основной массив долга приходится на Германию, Италию, США, Францию, Австрию и Японию, а также Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития.

Структура внешней задолженности Российской Федерации выглядит следующим образом:

1) задолженность официальным кредиторам, т.е. перед коммерческими банками западных стран, которые предоставляют кредиты под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирует задолженность такого рода Парижский клуб, который объединяет официальных представителей основных стран – международных кредиторов;

2) кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Регулирует задолженность по таким кредитам Лондонский клуб, который объединяет банкиров-кредиторов на неофициальной основе;

3) задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг;

4) задолженность международным финансовым организациям (МВФ МБРР, ЕБРР);

5) Россия приняла на себя долги СССР странам – бывшим членам СЭВ: Венгрии и Чехословакии (Чехии и Словакии);

6) к категории внешнего долга можно также отнести валютный долг Российской Федерации собственным предприятиям, образовавшийся в результате блокирования средств на валютных счетах в бывшем Внешэкономбанке СССР. Формально этот долг является внутренним, но погашается в свободно конвертируемой валюте и с этой точки зрения может считаться частью внешнего долга.

В советское время никакой проблемы погашения внешнего долга не было. Советский Союз являлся первоклассным заемщиком, так как погашение внешней задолженности относилось к важнейшим государственным приоритетам. Суммы, необходимые для выполнения графика задолженности, включались в валютный план. Благодаря этому Советский Союз располагал свободным доступом к ресурсам мирового кредитного рынка. Сложности начались в начале 1990 г., когда из-за дефицита платежного баланса была допущена просрочка платежа. Официальные власти начали переговоры о предоставлении отсрочки платежей.

В списке должников Российской Федерации более 50 стран. Проблема долгов этих стран Российской Федерации до сих пор полностью не урегулирована[1].

Существуют три основные формы покрытия внутреннего государственного долга:

1) добровольно-рыночный кредит – размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке:

– государственные краткосрочные обязательства (ГКО);

– облигации федерального займа (ОФЗ);

– облигации сберегательного займа (ОСЗ);

2) вынужденный (квазирыночный) кредит – рыночное оформление фактического государственного долга:

– облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ);

– казначейские обязательства (КО);

3) административный кредит – это кредит Центрального банка России Министерству финансов РФ.

Кроме вышеперечисленных долгов существует долг федеральногобюджета экономическим субъектам, возникший по причине невыполнения государством своих обязательств.

Управление государственным долгом – совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам, погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий по выпуску новых государственных ценных бумаг. Это одно из направлений финансовой политики государства.

Выплаты доходов по займу и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей страна может прибегнуть к рефинансированию государственного долга.

Под рефинансированием государственного долга понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Государством могут приниматься следующие меры в области управления государственным долгом:

· конверсия – изменение доходности займов, т.е. в целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам (однако не исключено и увеличение процентов);

· консолидация – изменение условий займов, связанных со сроком. Благодаря консолидации может быть достигнуто увеличение срока действия уже выпущенных займов;

· унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Унификация обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и самостоятельно;

· аннулирование государственного долга – мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенному займу.

Существующая система управления государственным долгом способствует сокращению объема потенциальных кредитных ресурсов инвестирования и объема внутренних инвестиционных ресурсов, т.е. обладает негативным эффектом. Подрыв инвестиционных возможностей ведет к углублению экономической стагнации, что объективно способствует накоплению инфляционного потенциала и становится препятствием на пути достижения антиинфляционных результатов, ради которых и создавались вышеуказанные инструменты рынка государственных ценных бумаг.

Как известно из экономической теории, бюджетный дефицит можно ликвидировать тремя способами (рис. 9). Ликвидация дефицита первым способом связана с увеличением уровня собираемости налогов (например, путем увеличения ставок налогообложения) является непопулярной мерой, может вызвать спад предпринимательской деятельности, социальные издержки.

 

 

 

 

 

Рис. 9. Классификация источников финансирования дефицита
федерального бюджета

 

К эмиссии как способу ликвидации бюджетного дефицита (а не как средству естественного регулирования денежного оборота) прибегать также нежелательно, так как это обычно приводит к увеличению уровня инфляции в стране. Наиболее приемлемым, как это делается во всех странах, является третий способ в виде государственного заимствования денежных средств. Для ликвидации бюджетного дефицита на региональном и местном бюджете используются соответственно займы субъектов РФ и муниципальные займы.

Государственный кредит представляет собой одну из форм государственных финансов. Государственный кредит – это совокупность экономических отношений, складывающихся между государством, с одной стороны, и юридическими, физическими, иностранными лицами, с другой стороны, по поводу движения денежных средств на условиях кредитования. При этом государство выступает в качестве заемщика денежных средств.

Государственному кредиту как элементу финансовой системы присущи не только функции финансов, но и другие особенности. Так, распределительные функции государственного кредита характеризуется следующими чертами:

– по сути, это распределительные отношения, присущие вторичному распределению ВВП;

– целью этих отношений является привлечение государством средств в централизованные фонды;

– одним из участников этих отношений всегда является государство.

Сравнивая с другими формами государственных финансов, можно отметить следующие особенности госкредита:

· движение денежных средств осуществляется в прямом и обратном направлениях, в то время как, например, налоговые платежи идут только в одном направлении;

· государственный кредит имеет, как правило, добровольный (а не принудительный) характер;

· государственный кредит ограничен достаточно большим сроком (согласно БК РФ, до 30 лет), в то время как бюджетные отношения обычно планируются и реализуются в течение 1–2 лет;

· государственный кредит имеет разовый характер, в то время как налоговые поступления – регулярный (повторяющийся).

Понятие государственного кредита тесно связано с понятием государственного долга, поскольку последнее всегда порождается, является следствием первого. Государственный долг – это совокупность всех долговых обязательств РФ, которые обеспечиваются государственным имуществом.

 

 

Виды долговых обязательств.
Классификации государственного долга

 

Долговые обязательства могут иметь следующие формы.

1. Кредитные соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями.

2. Государственные ценные бумаги.

3. Договоры о предоставлении государственных гарантий РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами.

4. Долговые обязательства, переоформленные от третьих лиц на основе федеральных законов.

5. Соглашения о реструктуризации долговых обязательств прошлых лет, долг бывшего СССР.

Государственный долг можно классифицировать по различным критериям. Например, по валютному критерию долг можно подразделить на внутренний и внешний. При этом под внешним долгом понимаются долговые обязательства, возникающие и выраженные в иностранной валюте.

По срокам погашения обязательств различают: краткосрочный долг (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет), долгосрочный долг (от 5 до 30 лет).

По уровню управления государственный долг делится:

· на государственный долг РФ;

· государственный долг субъекта РФ;

· муниципальный долг.

 

Примечание. Муниципальный долг (например, в форме выпуска муниципальных облигаций) не является в строгом понимании государственным,поскольку он обязателен не для государственных органов власти, а для органов местного самоуправления.

 

Россия как государство в целом не отвечает по долгам своих субъектов и муниципальных образований, равно они не отвечают по обязательствам государства.

Государственный долг можно подразделять на капитальный и текущий.

Капитальный государственный долг – это сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты по ним.

Текущий государственный долг – это расходы по выплате доходов и погашению долговых обязательств.

 

Примечание. Деление долга в последнем случае имеет место для обязательств в форме кредита или государственных ценных бумаг.