Тема 9. Формирование советской модели местного управления (1917–1937 гг. )

 

1. Что представляла собой система Советов?

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Советы народных депутатов – это система единой государственной власти в СССР. В Советах получили представительство все социальные группы населения. Другое дело, что принцип представительности в них был заменен принципом отбора, который производился партийными структурами.

Анализируя законодательство того периода, ученые чаще всего выделяют три характерные черты, присущие местным Советам:

1) местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий;

2) существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали;

3) при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Уже в конце 1917 г. стало ясно, что существующие Советы, которые в известной мере обладали элементами независимости и самостоятельности, вступили в противоречия с жесткой централизацией государственных органов. Причиной этому стал основной принцип, положенный большевиками в основу организации местного самоуправления – принцип полновластия Советов и их единства как органов государственной власти.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

а) проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

2. Какие были достоинства и недостатки советской модели местного управления? Недостатки: 1)роль и значение местных Советов были изначально политизированы, они рассматривались как первичные ячейки осуществления «пролетарской диктатуры»; они представлялись не только и не столько как органы решения местных проблем на основе общественной самодеятельности, а скорее как органы, через которые «трудящиеся и эксплуатируемые массы» реализовывали бы свои классовые интерес;

2) слияние государственного и партийного аппарата; 3) частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов; 4) упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) – все эти недостатки ставили под сомнение эффективность подобной системы управления.

Достоинство: введение всеобщего избирательного права. Согласно первой советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане ЭСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

3. Какие категории российского населения не могли участвовать в выборах и быть избранными в Советы?

Избирательным правом пользовались только:

1) граждане, которые добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда;

2) солдаты Красной армии и флота;

3) граждане, входящие в ту или иную категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность.

Не избирали и не могли быть избранными:

1) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

2) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

3) монахи и духовные служители церкви и религиозных культов;

4) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпусов жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

5) лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;

6) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором.

 

4. Какие этапы прошла в своем развитии советская модель местного управления? Дайте их краткую характеристику.

I. Первый период (1917–1921 гг.) был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. В этот период Советы входили в систему органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра.

В этот период Земские и городские органы самоуправления какое-то время функционировали параллельно Советам. Были немедленно ликвидированы земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящиеся к произошедшей смене власти, сохранялись и им даже поручались некоторые функции местного управления. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и горских органов местного самоуправления. После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

II. Период нэпа (1921–1928 гг.).

В целом же «нэповскому» периоду деятельности Советов были присущи:

- некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

- расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

- попытки более или менее широкого вовлечение в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

- формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;

- создание нормативно-правовой основы, обеспечивающей определенную «автономизацию» местных Советов.

В 1920–1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

Завершение нэповского этапа привело к существенному изменению финансового положения муниципальных образований. В апреле 1927 г. XV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 г. закрываются «откоммунхозы» (отделы коммунального хозяйства) и городские управления коммунального хозяйства, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств.

Новая экономическая политика допускала существование элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В 1924 г. начинают обсуждаться вопросы расширения прав Советов не только в хозяйственной деятельности, но и в политико-административной. В прессе развертывается широкая кампания «за оживление местных Советов».

В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев.

Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения, а также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Горсоветы в области управления, охраны государственного порядка и общественной безопасности получили право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии по перевыборам, определять избирательные районы и порядок проведения выборов. В области хозяйственно-экономической и промышленной городские советы эксплуатируют подведомственные им предприятия непосредственно или путем сдачи в аренду, организуют новые предприятия производственного и торгового характера, содействуют развитию в городе промышленности и торговли и регулируют их в пределах действующих узаконений, оказывают всемерную поддержку и содействие всем видам кооперации.

В области земельно-коммунального хозяйства горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с городской чертой, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под застройку и сельскохозяйственное использование, устраивают и развивают в пределах городской черты выгонное, луговое и лесное хозяйство, скотоводство, сады и прочее, организуют ветеринарную помощь. Налицо было достаточно явственное проявление «автономизации» местных Советов, была заявлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни.

III. Для третьего периода развития Советов (1929–1937 гг.) была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и замена ее системой тоталитарного партийно-государственного руководства.

Города лишались бюджетной самостоятельности: сначала по решению партийных органов часть предприятий городов объединялась в тресты, а с созданием в 1932 г. системы отраслевых промышленных наркоматов тресты перешли в их непосредственное подчинение. В 1930 г. ликвидируются отделы коммунального хозяйства местных Советов, и тем самым вообще прекращается самостоятельная деятельность Советов. В 1933 г. было принято новое положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции СССР 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. преобразовали местные Советы рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что в юридическом плане следует рассматривать как шаг на пути к демократизации. С упразднением съездов Советы стали постоянно действующими органами власти и управления. Они формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Местные Советы провозглашались полновластными органами на своей территории и были призваны решать наиболее важные вопросы государственного, хозяйственного, социально-жилищного строительства. На деле же в условиях сформировавшегося тоталитарного режима Советы были очень далеки от реального полновластия и демократизма.

5. Когда в РСФСР было осуществлена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев? В период НЭПа.

 

6. Заполните пропуски. Даже в период нэпа за деятельностью Советов сохранялся ____ жесткий политический контроль со стороны правящей партии______.

7. Когда было принято новое положение «О городском Совете»? В чем его главная суть?

Мощный толчок развитию городского самоуправления дало положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции и предоставляло им относительную самостоятельность (за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии).

 

8. Кем решались в 1930-е годы вопросы нормативного регулирования деятельности местных органов власти?

Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам Коммунистической партии.

 

9. Заполните пропуски. В 1930-е гг. местные Советы превратились __ в простых исполнителей воли центра___.

 

10. Какая основная проблема стояла перед правительством РСФСР с введением советской модели местного управления? Необходимость обучения новых управленческих кадров.