Англосаксонская, континентальная и другие системы местного управления и самоуправления

1. В научной литературе, посвященной проблемам муниципального права, существуют различные подходы к классификации существующих в настоящее время систем местного самоуправления. В.Е. Чиркин выделяет англосаксонскую, романо-германскую (континентальную), иберийскую и советскую системы. Иногда французскую и германскую системы выделяют как самостоятельные, в силу существующих в них отличий. Определенными особенностями характеризуются муниципальные системы стран Азии и Африки. Основным критерием для определения того, какая муниципальная система действует в конкретной стране, является соотношение местного самоуправления и государственного управления.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами.

Для англосаксонской системы, действующей в странах Британского Содружества, США и др., характерно наличие местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. На местах отсутствуют полномочные представители правительства, опекающие местные выборные органы. Другой характерной чертой англосаксонской системы местного самоуправления является утвердившийся в XIX веке в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Объем их полномочий определяется путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Это предопределило роль британского парламента в формировании муниципального права. Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой местных представительных органов. Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы.

В США указанный принцип нашел отражение в «правиле Диллона», согласно которому «любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются». В целом, если муниципальные органы действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Однако контроль центра не отсутствует полностью.

Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют местные статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) законодательства.

В странах с континентальной муниципальной системой органы местного управления рассматриваются, прежде всего, в качестве политических институтов, посредством которых местные сообщества осуществляют управление своими делами. Здесь доминирует принцип, в рамках которого местные органы обладают своеобразными остаточными полномочиями. В соответствии с данным принципом местные власти вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (т. е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона). В самом общем виде указанный принцип зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. Он получил распространение в таких крупнейших европейских государствах, как Франция и ФРГ.

Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII - начале XIX веков, существенно отличались от начал, лежащих в основе организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), но имевшая единственную цель - жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Существовавший предварительный контроль вел к "разоружению" территориальных самоуправляющихся коллективов, посягая на их самостоятельность. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. Появление этого ключевого института в административном механизме управления было в какой-то мере обусловлено установлением после Революции 1789 г. принципа единой и неделимой нации. Региональное разнообразие, ранее характерное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых поставлены представители центральной власти, наделенные широкими полномочиями в управлении подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет. Проведенная в 1982 году децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти в 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Эти акты затем были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти. Для французской модели местного самоуправления характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления. Кроме того, необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Муниципальные реформы, проведенные в последние годы во Франции и Великобритании, в определенной мере ослабили различия двух основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, эти различия полностью.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

Значительную роль в развитии муниципального (коммунального) права этой страны в начале XIX века сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти. Уже в реформе барона фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию. Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления. В начале ХХ века осуществлялся процесс огосударствления общин, которые попали под жесткий государственный контроль, государство осуществляло руководство их деятельность. Это было прямым результатом непосредственного влияния законодательства, с одной стороны, на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере, а с другой стороны, на вовлечение и городских, и сельских общин в процесс исполнения государственных задач. Прежде всего, подобные отношения возникли в финансовой области. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

Иберийская система, существовавшая ранее в Испании, сохранилась в настоящее время во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки и в Бразилии. В разных государствах она имеет существенные отличия. Объединяющим признаком является то, что население административно-территориальных единиц избирает представительный орган (совет) и главное должностное лицо (алькальда, префекта, мэра, регидора) либо коллегию должностных лиц. Иногда главное должностное лицо избирается советом. Такое должностное лицо утверждается правительством и является его представителем в соответствующей административно-территориальное единице. Префекты (алькальды и т.п.) возглавляют советы и одновременно являются их исполнительным органом. Они обладают широкими полномочиями, в том числе и правом контроля за деятельностью совета.

Система советов действовала и сохранилась в странах тоталитарного социализма, где сама идея местного самоуправления в ее традиционном понимании отрицалась. Местные советы, избиравшиеся населением, являлись органами государственной исполнительной власти. Советы избирали исполнительные комитеты - органы государственного управления в данной административно-территориальной единице. Руководил работой совета председатель исполкома. Советы не являлись постоянно действующими органами и на сессиях фактически лишь утверждали решения, предварительно подготовленные исполнительными комитетами. Члены исполкомов возглавляли отделы и управления, курировавшие соответствующие сферы местной жизни. Для советской системы характерно подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Так как официальная идеология закрепляла принцип руководящей и направляющей роли политических партий, на практике основное содержание деятельности советов определяли партийные органы соответствующего уровня.