Понятие и виды правительств, порядок их формирования

 

Правительство – это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.

Правительство может иметь различные названия: правительство, совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет и др.

В некоторых странах (США, Бразилия, Мексика) правительство как коллегиальный орган отсутствует. Министры, каждый в отдельности, подчинены президенту. Кабинет же, их всех объединяющий, коллегиальным органом не является, т.к. он только обсуждает вопросы, но решений по ним не принимает.

В последние десятилетия в президентских и президентско-парламентских республиках все чаще создаются коллегиальные органы с ограниченными полномочиями, которые чаще всего называют «совет министров». Однако руководит им фактически не премьер-министр, а президент.

С точки зрения перечня должностных лиц состав правительства в различных странах различный.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийные правительства характерны для стран с двухпартийной системой. Они создаются также в президентских республиках и в странах тоталитарного социализма.

Такое правительство создается если одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к абсолютному большинство мест в парламенте (нижней палате).

В президентской республике, как правило, президент формирует правительство из представителей своей партии.

При тоталитарном политическом режиме, где действует одна партия, правительство преимущественно создается из членов правящей партии.

В парламентарной республике или парламентарной монархии в случае, если ни одна из партий не получает большинства в парламенте на основе предварительного соглашения лидеров нескольких партий формируется коалиционное правительство.

Беспартийные правительства создаются в тех странах, где политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию политических партий.

Как отмечает В.Е. Чиркин, в кризисные моменты особенно в условиях войны, может быть образовано коалиционное правительство особого рода – правительство национального единства с широким представительством разных партий, принимающих на себя ответственность за руководство государством.

Правительство парламентского меньшинства формируется крупной фракцией, не имеющей большинства в парламенте, когда одна-две малочисленные партии, не входящие по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддерживать правительство голосованием при вотуме доверия.

Если в парламентской республике или парламентской монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создается служебное правительство из специалистов.

В результате военных и революционных переворотов нередко создается временное правительство. Оно образуется внепарламентским способом и не на основе конституционных норм.

В демократических странах в зависимости от формы правления правительства создаются по-разному.

Парламентарная модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте – обычно выборов в нижнюю палату). Такая модель применяется в парламентских монархиях и парламентарных республиках, а также в республиках со смешанной формой правления.

Суть ее заключается в том, что глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту. В некоторых странах (Болгария) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента (или, соответственно, палаты), то возможен их роспуск и назначение на период, пока соберется новоизбранный парламент, служебного правительства.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. Здесь глава государства формирует правительство по своему усмотрению. В некоторых таких республиках в формировании правительства участвует верхняя палата парламента. В США согласие на назначение министров дает сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности назначаемых на должность министров, а проверяет лишь компетентность кандидатов и их моральный облик.

 

 

Структура правительств

 

Принято считать, что в конституционной практике существуют две основные модели структуры правительств.

В первом случае в состав правительства входят все политические руководители министерств и ведомств с общенациональной компетенцией. В совокупности они составляют правительство. Это обусловливает большую численность правительства, что иногда снижает эффективность его работы. Поэтому в таких странах зачастую в составе правительства создают узкие коллегиальные органы –президиумы.

Во втором случае в состав кабинета входят не все политические руководители министерств и ведомств, а только те, которые возглавляют важнейшие из них. Члены кабинета юридически ничем не отличаются от министров, которые не имеют такого статуса, однако реально их полномочия в решении вопросов правительственной политики отличаются существенно.

Как отмечает В.Е. Чиркин, нередко в составе правительства создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов:

1. В таких странах как Великобритания, Индия и др. правительство включает всех министров, младших министров (зам. министров) и иных лиц (более 80 человек). Однако правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет (около 20 человек).

2. В странах континентального права (Франция, франкоязычные страны Африки) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров – это официальные заседания правительства, проходящие под председательством президента; на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особому поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы.

3. В странах тоталитарного социализма нередко внутри правительства создается особый орган – президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры. Президиум принимает решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства.

4. В некоторых странах в составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родственных министерств. Им также делегируются полномочия по решению отдельных вопросов компетенции правительства.

Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председатель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер-министра, а остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени правительства. При нем могут создаваться различные органы (ведомство федерального канцлера в Германии, гражданский и военный кабинеты во Франции). У него есть личный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для их окончательного решения он созывает совещания близких ему министров. Премьер-министры получают высокий должностной оклад (Сингапур – 810 тыс. долларов, Япония – 400 тыс. долларов, США – 200 тыс. долларов). При правительстве создается орган управления делами правительства, который нередко возглавляет особый министр.

В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии. Считается, что оно должно руководствоваться интересами общества, хотя на практике бывает иначе.

В подавляющем большинстве стран конституции не регулируют структуру и численность правительства. Однако существует определенный «классический» перечень министерств, которые обязательно входят в состав правительственных коллегий. Это, прежде всего, министерства внутренних и иностранных дел, обороны, финансов, юстиции и некоторые другие. Их руководители традиционно формировали состав правительственных коллегий с самого начала развития современной государственности. По мере расширения функций государства в состав правительства стали входить министры экономики, трудовых отношений, образования, науки и техники, охраны окружающей природной среды и др.

В состав правительства зарубежных стран могут входить министры, которые возглавляют отдельные правительственные департаменты (министерства) и министры без портфеля. Последние исполняют функции постоянного или срочного характера. Они не связаны организационно ни с одним министерством или ведомством, но нередко входят в состав правительства.

Существенным дополнением правительства является вспомогательный аппарат. Первоначальной его формой были различные комиссии и комитеты, которые создавались при правительстве. По мере усложнения функций правительства рос и усложнялся вспомогательный аппарат. Наряду с постоянными стали создаваться временные комитеты и другие органы, например, ведомства США, каждое из которых имеет свою функциональную сферу.