Общественные связи в органах государственной власти

1.1.1. Возникновение явления PR

Возникновение PR как профессиональной деятельности было обусловлено законами, традициями и потребностями общества; наконец, его подготовленностью к восприятию PR. Как средство воздействия на общественное мнение, пусть и не сформулированное в каком-то термине, эта деятельность существует с давних времен. Еще античные Греция и Рим с Древней Русью оставили доказательства попыток целенаправленного влияния на общественность. А вот как сформированная и оформленная в профессиональную сферу, эта деятельность появилась в США. Считается, что термин PR первым употребил президент Т. Джефферсон в послании к Конгрессу в 1807 году. Есть и иная версия, по которой авторство этого термина отдается тоже американцу Д. Идону и датируется 1882 годом. Но в любом случае появление PR связано с общественной практикой Соединенных Штатов Америки, где демократические принципы и развитость гражданского общества предполагают широкую осведомленность народа о происходящих в стране событиях и фактах общественной жизни. В авторитарных же обществах средством воздействия на общественность, как правило, служат пропаганда или методы прямого принуждения [17]

На сегодняшний день существует порядка 500 определений PR. По мнению известного ученого С. Блэка, «лучшим из ныне существующих определений является мексиканское заявление, с которым представители более чем 30 национальных и региональных ассоциаций PR выступили в Мехико 11 августа 1978 года: "PR – это искусство и наука анализа тенденций, предсказания их последствий, выдачи рекомендаций руководству организаций и осуществления программ действий в интересах и организаций, и общественности» [22]

Кроме того, С. Блэк приводит объяснение термина «Public Relations», содержащееся в международном словаре Уэбстера: это «содействие установлению взаимопонимания и доброжелательности между личностью, организацией и другими людьми, группами людей или обществом в целом посредством распространения разъяснительного материала, развития обмена (информацией) и оценки общественной реакции». Сам же Сэм Блэк предпочитает следующее определение: «Public Relations» – искусство и наука достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности» [2].

Достаточно краткое и емкое определение понятия «паблик рилейшнз» дает И.М. Синяева: «Паблик рилейшнз (PR) – система связей с общественностью, предполагающая многократную деятельность по улучшению взаимоотношений между организацией и общественностью, а также с теми, кто вступает с ней в деловой контакт как внутри, так и за ее пределами».

И.В. Алешина приводит определение рассматриваемого понятия с точки зрения теории управления: «Паблик рилейшнз – это функция менеджмента, которая оценивает отношения общественности, идентифицирует политику и действия индивидуума или организации с общественными интересами и реализует программу действий для обретения общественного понимания и принятия»[3].

Значительный вклад в теорию и практику паблик рилейшнз внес Э. Бернайс, племянник 3. Фрейда. В 1923 году вышла первая книга Э. Бернайса «Кристаллизация общественного мнения», в которой он обозначил PR как деятельность по управлению известностью. Позднее Бернайс определил PR как область действий, занимающуюся взаимодействиями между личностью, группой, идеей или другой единицей общественности, от которой она зависит [15].

Одним из отцов современных PR называют А. Ли – американского журналиста, обратившегося к PR-практике в 1903 году. Он опубликовал «Декларацию о принципах», своего рода первый моральный кодекс профессии [27].

Видными теоретиками PR и связей с общественностью также являются К. Хундхаузен и А. Оэкл. К. Хундхаузен рассматривал PR как инструмент интерпретации и интеграции. Оэкл в центре своей теории ставит достижение при помощи паблик рилейшнз консенсуса и формирование мнения, выражаемого большинством [22].

Российская же научная школа паблик рилейшнз сформировалась в Петербурге, на базе факультета журналистики Санкт-Петербургского университета. Этот факт признан профессиональным сообществом: весной 2002 года президентом Российской ассоциации по связям с общественностью избрана профессор этого университета М. А. Шишкина. Она считает, что целью связей с общественностью «является формирование эффективной системы коммуникаций социального субъекта с его общественностью, обеспечивающей оптимизацию социальных взаимодействий со значительными для него сегментами среды» [22].

Связи с общественностью в понимании термина «PR» возникли из функциональной потребности найти такой способ социальной коммуникации, при котором субъект и объект государственного управления существовали бы не как разнополюсные, подчас антагонистически разделенные субстанции, а как взаимосвязанные участники общественных отношений. Неуклонное возрастание значения «PR» – мировая тенденция. Поэтому связи с общественностью, которые уже прочно оформились в западных странах как сфера знаний и область деятельности, получают обоснованное распространение и на жизненном пространстве российского государства [6].

Достаточно краткое и емкое определение понятия «паблик рилейшнз» дает И.М. Синяева: «Паблик рилейшнз (PR) – система связей с общественностью, предполагающая многократную деятельность по улучшению взаимоотношений между организацией и общественностью, а также с теми, кто вступает с ней в деловой контакт как внутри, так и за ее пределами».

И.В. Алешина приводит определение рассматриваемого понятия с точки зрения теории управления: «Паблик рилейшнз – это функция менеджмента, которая оценивает отношения общественности, идентифицирует политику и действия индивидуума или организации с общественными интересами и реализует программу действий для обретения общественного понимания и принятия»[3]

Сегодня в России усиливается роль и ответственность государства за повышение жизненных стандартов и социальных возможностей. Вместе с тем наша недавняя история показывает, что отсутствие объективных, эффективных и взаимовыгодных связей с общественностью может привести в будущем к высокой социальной напряженности, конфликтности, непредсказуемости событий. Острота проблемы обусловливается также высокой динамичностью информационных процессов именно на стыке взаимодействия между организациями и населением, поиском новых коммуникативных связей и методов социального управления, способствующих обеспечению эффективного взаимодействия между властью и обществом для выявления и реализации интересов и потребностей различных социальных групп [14].

Не представляется возможным представить деятельность пресс-служб в отрыве от PR. Так или иначе, круг задач решаемых пресс-службой, включает как задачи, направленные на взаимодействие со СМИ и общественностью, так и нацеленные на формирование и поддержание собственного имиджа и имиджа представляемой организации. Деятельность пресс-служб различных учреждений неразрывно связана с PR.

1.1.2. Функции и задачи служб связей с общественностью в государственных органах

Не вызывает сомнения то, что СМИ способны самостоятельно, без посредников вступать во взаимодействия со структурами государственной службы. Ровно, как и наоборот. Для обеспечения оперативного и постоянного взаимодействия со СМИ и решения других задач потребовалось создание специальных структур – пресс-служб. С созданием во властных структурах пресс-служб взаимодействие государственной службы со СМИ приобретает качественно новый характер. Организацией этого взаимодействия начинают заниматься профессионалы - управленцы и таким образом в поле взаимодействия вводится еще один «третий игрок».

Изначально необходимо сказать, что понятие «пресс-служба» включено в более широкое явление «система связей с общественностью» и ключевым словом является понятие «система». То есть пресс-служба, являясь одним из кирпичиков системы, не может самостоятельно успешно функционировать вне неё и адекватно реагировать на окружающие изменения. Необходим системный подход к изучению понятия и функций пресс-службы и службы связей с общественность. Но смыслообразующим по отношению к этим явлением является PR.

В соответствии с рисунком 1, выделяются две основные подсистемы –

Связи с общественностью в управлении

Подсистема «Внутренний PR» Подсистема «Внешний PR»

Элементы связи с общественными объединениями

подсистемы связи с населением

Связи с СМИ

Межведомственное сотрудничество и другие внешние воздействия

 

Рисунок 1 – Структурное представление элементов системы связей с общественностью

Связям с общественностью в целом, и пресс-службам в отдельности, как открытой многоцелевой системе характерны, имеющие определенные «рамки» управляющей и управляемой подсистем, взаимодействующие между собой внутреннюю среду и внешнюю среду, внешние и внутренние цели, подцели каждой из подсистем, стратегии достижения целей; при этом изменение в одном из элементов системы вызывает изменения в других элементах и подсистемах, что основывается на диалектическом подходе к взаимосвязи и взаимообусловленности всех явлений в природе и обществе.

Системный подход позволит всесторонне изучить не только отдельные свойства взаимодействующих и взаимосвязанных между собой компонентов системы связей с общественностью, ее внутреннюю и внешнюю среду, но и генерируемых при этом новых синергетических свойств, обладающих новыми качествами, а также всей совокупности параметров и показателей функционирования системы в динамике [16].

Основные элементы в системе PR:

- Общественность – это та или иная среда, круг либо группа людей, объединенных общностью положения и целей в определенных видах деятельности, сознающих присущие им интересы, нужды, потребности, запросы, порождаемые, создаваемые и осуществляемые обществом и в силу этого выражающие общественное мнение по вопросам общественной жизни [8].

- Общественное мнение – тип массового общественного сознания, состояние которого выражается в совокупности представлений и оценочных суждений по общезначимым проблемам. Оно возникает и изменяется как стихийно, так и организованно, будучи целенаправленно сформированным. Оно заключает в себе как скрытое, так и явное отношение к общественным событиям, различным социальным группам, организациям, отдельным личностям и может выражать позицию одобрения или осуждения по тем или иным вопросам, регулирует поведение индивида, социальных групп и институтов, насаждает определенные нормы общественных отношений. В качестве объекта высказываний общественности выступают лишь те факты и события действительности, которые пробуждают общественный интерес, отличаются значимостью и актуальностью [6].

- Паблисити – позитивная известность и общественное признание организации, ее персонала и деятельности. Наряду с тем, что паблисити - это установившееся мнение, оно формируется основной деятельностью муниципального органа, отзывами тех, с кем он сотрудничает, а также средствами PR, может включать в себя ряд составляющих и соответственно распадаться на имидж муниципального служащего, муниципального органа, вида муниципальной службы [6].

- Имидж – целенаправленно сформированный образ какого-либо лица, организации, явления, выделяющий определенные ценностные характеристики, призванный оказать эмоционально-психологическое воздействие на кого-либо в целях популяризации, рекламы, что позволяет получать материальные и моральные преимущества, добиваться успеха. Имидж муниципального служащего включает в себя имидж профессии, и имидж конкретного чиновника. Основой его создания выступают профессиональные деловые качества, а индивидуализация имиджа происходит через личностные качества. Имидж муниципального органа основан на всем предыдущем опыте деятельности, тех результатах и том значении, которые он имеет в процессе осуществления своих полномочий [4].

Паблисити, в отличие от имиджа, – в большей степени известность внешняя, для широкой публики, во многом создается с использованием средств массовой информации [8].

Подведя итог, мы можем сказать, что определений явления PR много, и каждое из них отражает какой-либо аспект этого широкого понятия. Сформулируем общее определение связей с общественностью – это одна из функции управления, способствующая установлению, упорядочению и поддержанию общения, взаимопонимания, расположения и сотрудничества между организацией и общественностью. Для властных структур управленческая функция PR, как одна их составляющих работы пресс-служб является особенно актуальной, поскольку недостаток информирования населения нередко способствует распространению различных формирующих негативное отношение к власти домыслов и слухов. Использование PR позволяет обеспечивать желаемое поведение целевых групп общественности посредством влияния на общественное мнение.

Специфика служб по связям с общественностью в органах власти определяется сущностью проводимой политики: если она осуществляется в интересах большинства граждан, то связи с общественностью становятся важнейшим компонентом управления. При этом PR-служба играет не просто вспомогательную роль в органах государственного управления, а является равноправным участником выработки, принятия и реализации управленческих решений. Следовательно, в структуре органов государственного управления необходимо создание служб по связям с общественностью. Некоторые элементы систем связей с общественностью функционируют на уровне органов государственного управления федерального уровня: приемные по обращениям граждан, пресс-службы, организационные отделы и различные общественные советы при органах государственного управления.

Актуальность создания информационных служб при органах государственного управления, обеспечивающих налаживание информационных потоков как внутри ведомства (внутренний PR), так и между ним и населением (внешний PR) – не вызывает сомнений. Такие службы призваны решать следующие внешние задачи:

– установление доверия между органом государственного управления СМИ и населением образования;

– организация взаимодействия государственной власти с различными политическими партиями и общественными движениями;

– вовлечение населения в управленческий процесс;

– изучение общественного мнения населения и доведение его до органов государственного управления;

– формирование позитивных массовых настроений и компетентного общественного мнения в социуме;

– предотвращение конфликтов;

– создание условий для социального партнерства;

– создание позитивного образа местной власти[20]

При осуществлении этих задач важно учитывать, что в основе связей с общественностью должны лежать диалог и партнерские отношения. Работа PR-служб должна быть направлена на организацию деятельности органов и должностных лиц государственного управления таким образом, чтобы она была прозрачной, открытой для граждан и их объединений, обеспечивала сотрудничество, разъяснение мотивов принятия решений, доведение до общественности основных положений социальной и экономической политики, стратегического курса и так далее.

Практическими формами достижения данных целей являются:

– анализ общественной реакции на принятые решения либо решения, планируемые к принятию, а также на действия должностных лиц и органы государственного управления;

– взаимодействие со средствами массовой информации (опубликование нормативно-правовых актов, интервью должностных лиц, отчеты депутатов, выступления по телевидению и радио, создание Интернет-сайтов и другие);

– ведение и разрешение дел по обращениям граждан в органы государственного управления;

– участие в общих делах и совместные действия по реализации коллективных интересов и потребностей с населением и его группами [23].

Конечно, деятельность служб по связям с общественностью не ограничивается только таким перечнем форм. В каждом муниципальном образовании, исходя из его особенностей, должна формироваться собственная система связей с общественностью, структура органов, осуществляющих эти функции.

Виды PR-технологий, применяемых в государственном управлении.

Поскольку основной функцией органов государственного управления является деятельность, направленная на создание благоприятных условий жизнедеятельности на данной территории, а также удовлетворение общественных интересов и потребностей, органы государственного управления и должностные лица местного самоуправления должны устанавливать стабильные позитивные взаимоотношения, прежде всего с населением, его группами[16].

В работе по информированию населения главная роль принадлежит средствам массовой информации, которые в большей степени, чем другие источники, способны получать достоверную информацию и доносить ее до населения. Поэтому органы государственного управления с каждым годом усиливают степень взаимодействия, и расширяют формы сотрудничества со средствами массовой информации [11].

Для поддержания связей с общественностью существуют технологии в диапазоне от общения с узким кругом людей до массовых средств коммуникации с неограниченной аудиторией. Здесь применяются технологии, опробованные в других сферах (коммерции, туризма, шоу-бизнеса). Однако механический перенос схем бизнес-управления PR, копирование, рекламных приемов в муниципальном управлении, ведет к упрощенной технологизации, дисфункциям системы [17].

Под PR-инструментами государственного служащего понимается комплекс мер, направленных на достижение информационной открытости (прозрачности) органов государственного управления, установление обратной связи с населением, формирование позитивной репутации уровня власти. PR-инструменты применяются на уровне ведомства с целью реализации информационной политики органов государственного управления.

Под информационной политикой органов государственного управления понимается совокупность основополагающих целей и принципов их деятельности в информационной сфере, задач и мер по их реализации. Основной целью информационной политики органа государственного управления является совершенствование и развитие системы информирования населения.

Под системой информирования населения понимается комплекс средств создания, распространения, хранения, поиска и использования информационных продуктов и услуг во всех сферах общественной деятельности, которыми располагают основные держатели информации.

Этими держателями являются: местные органы власти, средства массовой информации, негосударственные, некоммерческие структуры, учреждения, предоставляющие консультационные услуги, библиотеки.

Количество, качество и доступность информационных ресурсов, имеющихся в этих структурах, являются показателем информационной открытости органа государственного управления [29].

Умение замечать новости, создавать информационные поводы, своевременно распространять новости по нужным информационным каналам – одна из основных проблем органов местного самоуправления, и многих других организаций, заинтересованных в установлении доверительных отношений с общественностью.

Новости призваны решать следующие задачи: привлечение внимание общественности к работе государственного органа власти посредством средств массовой информации; формирование имиджа государственной власти; информирование о планируемых мероприятиях, акциях, новых назначениях, а также многие другие.

Основным инструментом взаимодействия специалиста по связям с общественностью является пресс-релиз – новостная информация, оформленная по определенным правилам, получателями которой являются редакторы и журналисты новостных разделов средств массовой информации. Новость может быть также оформлена в виде статьи с комментариями, в которых выражается определенная точка зрения. Показателем эффективности взаимодействия с прессой является, прежде всего, регулярные публикации о событиях, отражающих деятельность государственного органа [19]

Современные условия развития общества, регионов и муниципальных образований, новые формы организации управленческою труда и новые виды деятельности требуют непрерывно совершенствовать работу аппарата государственного управления.

В настоящее время модернизируются технологии взаимодействия гражданина и власти с помощью PR-технологий. По мнению философа и политолога Э. Алена, самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека. Содействие одобрению гражданами действий структур власти является главным критерием эффективности работы PR-службы.

Вывод:

Необходимость PR-управления в органах государственной власти не вызывает сомнения ни у теоретиков, ни у практиков PR. Конечно, идеальным вариантом являться независимый отдел ведомства или часть ведомства, осуществляющий работу в рамках внутреннего и внешнего PR. Но, как показывает практика, большинство государственных учреждений ограничиваются введением в свою структуру службы связей с общественностью, перекрывая тем самым практически весь инструментарий PR.