Англосаксонская модель местного самоуправления (управления)

 

На сегодняшний день существует довольно устоявшееся мнение о том, что возникновение и развитие муниципально-правовых институтов связано с падением абсолютизма и развитием конституционных прин-ципов. Согласимся с высказыванием Д. О. Салова о том, что «природу местного самоуправления, происхождение и сущность, соотношение с государственным управлением следует рассматривать в прямой зависи-мости от методологического характера их анализа в социально-политических теориях и в контексте исторических рамок его практической реализации»[110].

Как пишут В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев: «Изучение каждой системы в отдельности необходимо для выявления своеобразия органи-зации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности инсти-тутов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т. д.»[111].

Говоря о существующей расширенной классификации моделей, систем и концепций местного самоуправления А. В. Малько полагает, что «Разнообразие подходов зарубежных государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, национальные особен-ности и местный муниципальный опыт»[112]. Учёные выделяют различные классификации муниципальных систем: англосаксонскую, романо-германскую, иберийскую; англосаксонскую, континентальную (фран-цузскую), смешанную (гибридную), советскую.

К примеру, такие авторы как В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев, рассматривая романо-германскую и англосаксонскую правовые семьи, выделяют пять макросистем местного управления: британскую, романскую, американскую, германскую и скандинавскую[113]. Рассмотрим основные системы местного самоуправления, придерживаясь деления на: англосаксонскую, континентальную (французскую), германскую (коммунальную) и иберийскую.

Англосаксонская семья сформировалась при слиянии норм обычного права и судебной процедуры. Как указывают М. Б. Смолен-ский, Л. Ю. Колюшкина: «Эта правовая семья включает в себя национальные системы права Великобритании, США, Северной Ирлан-дии, Канады, Австралии, Новой Зеландии. В нее входят и системы права ряда азиатских и африканских стран – бывших английских колоний»[114]. Англосаксонская система местного управления возникла в Великобри-тании. Ф. М. Решетников говорит о том, что «Великобритания – центр Содружества, политического и экономического объединения стран и территорий, входивших ранее в Британскую империю… Исторически сложившиеся части Соединённого Королевства – Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия»[115]. В рамках данной системы органы местного управления функционируют обособленно, но в рамках тех полномочий, которые им предоставлены. Субординация между нижестоящими и вышестоящими органами отсутствует. Представи-тельные органы местного управления и должностные лица в таких органах избираются непосредственно населением. Полномочиями по принятию решений наделяются комиссии (комитеты) при указанных органах. Контрольные полномочия за органами местного управления в данной системе осуществляют центральные министерства и суды[116]. Аналогичная особенность англосаксонской модели выделена и С. В. Пушкиным, «основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие ряда специфических демократических инсти-тутов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая зако-нотворческая инициатива)»[117].

Британская система местного управления всегда была предметом сосредоточенного изучения учёными-юристами. Ф. М. Решетников справедливо указывает, что «в Соединённом Королевстве Великобри-тании и Северной Ирландии наряду с английским правом, действующим в Англии и Уэльсе, функционирует как совершенно самостоятельная система право Шотландии. Известными особенностями отличается и английское право, действующее в Северной Ирландии»[118]. Местное управление в Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регули-руется отдельными нормативно-правовыми актами, а полномочия и административно-территориальное деление местных органов управ-ления различны.

Что же касается развития местного управления Великобритании, то оно прошло достаточно длинный путь. Среди основных актов следует назвать Закон о местных корпорациях 1835 г., который сократил число корпораций, закрепил единый статус инкорпорированных городов, заме-нил частные нормы грамот и хартий, объединив их в единый закон. Также предусматривалось избрание налогоплательщиками местных советников, открытость заседаний советов и финансовая проверка их деятельности. В тоже время начали создаваться органы специальной компетенции на местах, такие как: местная служба здравоохранения, органы по обеспечению содержания дорог, органы по предоставлению начального образования[119].

На следующем этапе реформирования системы местного управ-ления был принят Закон «О местном управлении» 1888 г., который положил начало созданию советов графств, в полномочия которых первоначально входило поддержание дорог в надлежащем состоянии, обеспечение приютов для бездомных и детей, руководство деятель-ностью полиции и т. д. На основании этого же акта начали создаваться муниципальные советы городов-графств. Принятый Закон «О местном управлении» 1894 г. предусматривал создание избираемых городских окружных советов и сельских окружных советов. Е. С. Шургина указывает, что «их полномочия были значительно уже, чем городов-графств, и сводились в основном к деятельности в сфере здраво-охранения и дорожного дела. Согласно этому же Закону было разрешено создавать в приходе, насчитывающем более 300 избирателей, приход-ские советы. Аналогичные изменения происходили и в Шотландии»[120]. В 1933 г. был принят Закон о местном управлении, который системати-зировал муниципальное законодательство. Этот акт устанавливал поря-док создания, штатную структуру, финансовую деятельность местных органов власти, существенно расширял полномочия в сфере культуры, образования, социальной работы, управления полицией, пожарными службами и службами по эксплуатации дорог. Принималось множество локальных актов по застройке населённых пунктов, о местных налогах. Говоря о ведении местных властей в Великобритании после Второй мировой войны, В. Б. Евдокимов и Я. Ю. Старцев пишут: «Для практики государственного управления вновь стало характерным создание систем органов, ведающих транспортом, охраной водных бассейнов, дорогами, определением местных налогов, усилилось влияние центрального прави-тельства на все сферы деятельности муниципалитетов. Тем не менее, и в данный период система местного управления оставалась влиятельной; муниципалитеты даже усилили свою деятельность в сферах плани-рования развития городов, контроля за содержанием национальных парков, оказания помощи детям»[121].

Дальнейшее реформирование отражено в Законах о местном само-управлении 1972 и 1985 гг. Существующая на тот момент муници-пальная система была упрощена, цель реформы – ликвидация особого статуса городов и упразднение деления между городом и сельской местностью. Изначально была создана «двухступенчатая система управ-ления», то есть Англия и Уэльс делились на графства, а те в свою очередь на округа. Шотландия делилась на регионы, а затем на округа. Е. С. Шургина указывает, что «В Великобритании в соответствии с Законом “О местном управлении” 1972 г. (вступил в силу в 1974 г.) территория Англии и Уэльса непосредственно подразделяется на 52 графства (44 – в Англии и 8 – в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских графств. В Великобритании крупногородские агломе-рации именуются конурбациями. Территория графств делится на округа. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 округа в прочих графствах, из них – 37 в Уэльсе. Население округа составляет в среднем 335 тыс. человек в округах метрополитенских графств и около 100 тыс. человек в прочих округах. Те округа, которые по Закону 1933 г. счи-тались сельскими, разделены на приходы, пользующиеся правом иметь приходские советы. В Уэльсе и Шотландии приходы называются общи-нами и конурбации отсутствуют. … По Закону о местном управлении Шотландии (вступил в силу в 1975 г.) территория Шотландии делится на 9 регионов с населением в среднем 575 тыс. жителей, а в последних создано 55 округов. В Северной Ирландии имеется 6 графств и 2 города с правами графств. Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии – общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях. Территория Большого Лондона с 1964 г. подразделяется на 32 админист-ративных района. Особую административную единицу составляет исторический центр города – Сити с архаической системой само-управления»[122].

Принятые акты в середине 90-х годов сформировали несколько иную систему местного управления, ликвидировав «двухуровневую систему», путём объединения территорий округов, ликвидации советов графств и округов, с последующим формированием унитарных советов.

Реформирование системы местного управления не завершено, административно-территориальное деление территории Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии составляет 4 части исторических провинций (Англия, Уэльс, Северная Ирландия, Шотлан-дия) состоящих в свою очередь из: регионов, графств, областей, районов и других административно-территориальных единиц[123]. Англия как исто-рическая провинция Великобритании состоит из регионов: Большой Лондон, Юго-Восточная Англия, Юго-Западная Англия, Западный Мидленд, Северо-Западная Англия, Северо-Восточная Англия, Йоркшир и Хамбер, Восточный Мидленд, Восточная Англия; церемониального графства с особым статусом (Большой Лондон): Лондонский Сити; 27 неметропольных графств: Бакингемшир, Хэмпшир, Северный Йоркшир, Кембриджшир, Хартфордшир, Оксфордшир, Камбрия, Кент, Саффолк, Дербишир, Ланкашир, Сомерсет, Девон, Лестершир, Суррей, Дорсет, Линкольншир, Стаффордшир, Эссекс, Норфолк, Уорикшир, Восточный Сассекс, Нортгемптоншир, Вустершир, Глостершир, Ноттингемшир, Западный Сассекс. 32 районов Большого Лондона: Баркинг и Дагенхэм, Хэкни, Мертон, Брент, Бексли, Барнет, Бромли, Камден, Кройдон, Илинг, Энфилд, Гринвич, Хэйверинг, Хиллингдон, Хаммерсмит и Фулхэм, Хаунслоу, Харроу, Хэринги, Излингтон, Кенсингтон и Челси, Кингстон на Темзе, Ламбет, Луишем, Ньюхэм, Рэдбридж, Ричмонд на Темзе, Саттон, Саутуарк, Тауэр Хэмлетс, Уолтхэм Форест, Уандсворт, Вестминстер. 36 округов, районов: Бирмингем, Барнсли, Болтон, Брэдфорд, Бери, Колдердейл, Ковентри, Донкастер, Дадли, Гейтсхед, Керклис, Ноусли, Лидс, Ливерпуль, Манчестер, Ньюкасл апон Тайн, Северный Тайнсайд, Олдем, Рочдейл, Ротерем, Сэндуэлл, Сефтон, Шеффилд, Стокпорт, Солфорд, Сандерленд, Солихалл, Южный Тайнсайд, Теймсайд, Траффорд, Уиган, Уэйкфилд, Уолсолл, Вулвергемптон, Уиррал. 55 унитарных единиц (15 городов, город-графство, 7 графств, 4 района и 28 унитарных единиц): Остров Уайт, Йорк, Ноттингем и др.

Северная Ирландия как историческая провинция Великобритании состоит из 26 районов: Антрим, Кукстаун, Лисберн, Ардс, Колрэйн, Махерафелт, Арма, Каслри, Мойл, Дангэннон и Южный Тирон, Белфаст, Северный Даун, Бэллимани, Даун, Ньютаунэбби, Бэллимена, Дерри, Ньюри и Мурн, Банбридж, Фермана, Ома, Крейгевон, Лимавэди, Страбэйн, Кэррикфергюс, Ларн.

Уэльс как историческая провинция Великобритании состоит из 3 городов, 10 городов-графств и 9 графств: Остров Англси,Денбишир, Поуис, Бридженд, Флинтшир, Ронта Кинон Тав, Блайнай Гвент, Гвинед, Суонси, Кайрфилли, Монмутшир, Кередигион, Мертир Тидвил, Долина Гламорган, Кармартеншир, Нит Порт Толбот, Рексем, Кардифф, Ньюпорт, Конуи, Пембрукшир.

Низовыми самоуправляющими единицами местного самоуправ-ления в Англии являются приходы. На сегодняшний день действует около 10400 приходов. В Уэльсе и Шотландии такими единицами являются общины, их – 870 и 1200 соответственно.

Несмотря на общие принципы в организации местных органов власти, единую нормативно-правовую базу, имеются свои характерные особенности в каждом территориальном образовании. Такое же мнение высказано Д. О. Ежевским, который пишет: «В Соединённом Коро-левстве Великобритании и Северной Ирландии существуют традицион-ные различия в организации местного самоуправления между разными территориями, удивительным образом сочетающиеся со значительным разнообразием. Местное самоуправление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Ольстера (Северной Ирландии) регламентируется отдельными законами для каждого региона и различается по таким критериям, как полномочия местных властей и административно-территориальное деление. Существуют различные органы государст-венной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного самоуправления: в Англии это министерство окружа-ющей среды, регионов и местного самоуправления, в остальных частях страны с конца 1990-х годов действуют выборные ассамблеи (парла-менты) и создаваемые ими правительства»[124].

Рассмотрим некоторые черты органов управления на местах. Местное население формирует представительные органы – избирают советы, являющиеся юридическими лицами. Выборы проходят по мажоритарной системе в один тур с кумулятивным вотумом. Таким образом, при таком голосовании в многомандатных избирательных округах, избиратель имеет право объединять часть или все имеющиеся у него голоса и отдать их за одного из кандидатов. Советы избираются прямым голосованием сроком на четыре года, исключением является Шотландия – на три года. Законодательство установило ряд вариантов избрания: совет может обновляться полностью каждые четыре года; совет может обновляться наполовину каждые два года; совет может обновляться по третям каждый год (исключение – каждый третий год соответствующего четырехлетнего цикла). Выборы обычно проходят одновременно, в мае. Вариант утверждается соответствующим минист-ром, координирующим деятельность органов местного управления. Исполнительная власть представлена комитетами и комиссиями, которые решают важные вопросы по местному управлению. В состав названных органов входят советники, которые осуществляют свою дея-тельность на безвозмездной основе, так и по совместительству. В состав помимо советников могут входить эксперты и местные чиновники. К примеру, в состав полиции в обязательном порядке входят мировые судьи. По видам комиссии достаточно разнообразны: вертикальные – курирующие отдельные отрасли управления, горизонтальные – коорди-нирующие деятельность вертикальных комиссий; специальные, постоян-ные, объединённые; статутарные и др. Аппарат управления, штатная численность, полномочия, формы деятельности определены соответст-вующим регламентом. Наймом чиновников, специалистов, экспертов в комиссии занимается местный совет.

Что же касается работы местного совета, то руководит им предсе-датель, избираемый из числа его членов. Его полномочия представитель-ские, никаких полномочий в исполнительной власти он не имеет. Основная форма работы совета – сессия, на которой рассматриваются наиболее важные вопросы местного самоуправления. В большей мере совет утверждает акты комиссий, обсуждает их отчеты и разрабатывает рекомендации по улучшению функционирования соответствующих комиссий.

Главой администрации является – главный администратор, назначаемый советом. Что же касается статуса главного админист-ратора, то здесь ответ довольно противоречивый. В одном случае, он не является главой исполнительной власти, ему принадлежат только второ-степенные (технические) функции. Во втором случае, он возглавляет исполнительную власть и руководит административным органом, кото-рый объединяет все службы местной администрации. И, в-третьих, в некоторых советах такая должность отсутствует.

Однако нормы действующего законодательства предусматривают обязательное создание исполнительного органа. Предусмотрено три варианта формирования органов исполнительной власти на местах. Модель «мэр и исполнительный кабинет» предполагает прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает двух или более своих помощников, образующих так называемый кабинет. Модель «лидер – кабинет» предусматривает избрание главы исполнительной власти («лидер») из состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначить либо лидер, либо совет. Модель «мэр и управляющий от совета» избранные населением мэр делит полномочия исполни-тельной власти с управляющим, которого нанимает совет из числа профессиональных менеджеров. При любом варианте, основными полномочиями исполнительного органа являются руководство местной администрацией и исполнение решений совета и комитетов.

Органы, создаваемые в приходах и общинах не являются органами местного управления. Целью их формирования является представи-тельство в окружных местных органов власти, выражение общих интересов жителей. Среди приходских органов следует выделить совет и общее собрание избирателей[125].

Д. О. Ежевский говоря о британской системе местного самоуправ-ления, указывает, что приходы представляют третий уровень местного самоуправления. Чиновники в приходах и общинах не получают вознаграждения за исполнение обязанностей в их собственных округах. Основная форма деятельности сходы, которые посещают всё местное население. Количество сходов зависит от того имеется ли совет прихода. В случае наличия совета сход проводится раз в год, а там где совет отсутствует – два раза в год. Финансирование приходских советов происходит за счет местных налогов. Собственную компетенцию приходы не имеют, они наделены только отдельными полномочиями. К примеру, озеленение территорий, дорожное освещение[126].

По вопросам компетенции местных органов власти действует пра-вило ultra vires (за пределами правомочий, вне компетенции). В. Г. Шустов о полномочиях местных органов власти пишет: «Муници-пальные власти действуют независимо в пределах представленных им полномочий: местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; отсутствует возмож-ность совмещения функций местного самоуправления и государствен-ного управления на местном уровне; предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесённые к компетенции государства; свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объёме они хотят иметь, считается более важной; соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности; государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами»[127].

В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев называют полномочия органов местного самоуправления. К совету графств отнесены: управление карьерой муниципальных служащих, гражданская оборона, служба коронеров должностные лица, специально расследующие смерти, имею-щие необычные обстоятельства или произошедшие внезапно, и непосредственно определяющее причину смерти), образование, библио-теки, мировые судьи, полиция, надзор за условно освобожденными, рынки, общественный транспорт, архив, музеи, туризм, сбор местных налогов и др. Полномочия советов округов включают: общественная санитария и гигиена, строительство и эксплуатация жилья, стадионы и спортивные сооружения, сбор мусора и уборка улиц, кладбища и др. Компетенции приходов представлена такими полномочиями: уличное освещение, дорожная сигнализация, пассажирские перевозки частным транспортом, паркинги, кладбища, спортивные сооружения[128].

В заключение необходимо отметить, что англосаксонская модель местного самоуправления играет важную роль в политической системе страны, фактически являясь составной частью государственного меха-низма. Местное самоуправление рассматривается как власть местного населения в делах местного значения, осуществляется гражданами непосредственно и через выборные органы, без вмешательства цент-ральной власти. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных представителей от центрального правительства, широкими полномочиями наделены комиссии местных представи-тельных органов (особенно при подготовке и принятии отдельных решений), контроль за деятельностью местных органов осуществляется через центральные министерства и суд.