Континентальная (французская) модель местного самоуправления

Континентальная (французская) модель местного самоуправления распространена в большинстве стран континентальной Европы, франко-язычной Африке, Латинской Америке, странах Ближнего Востока. Она представлена классической формой, где существует подчинение нижестоящих вышестоящим. С. В. Пушкин, рассматривая континен-тальную модель, пишет: «Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания (автономия), Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название – континентальная или романская модель. Данная модель характеризуется высокоразвитой сис-темой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления»[129]. В. Г. Шустов характеризуя французскую систему, отмечает, что законодательно закреплено создание представи-тельных органов местного самоуправления лишь в административно-территориальных единицах, а в отдельных административных подразде-лениях они могут и отсутствовать. Отличительной особенностью является сочетание государственного управления и самоуправления. К примеру, возможно создание органов местного самоуправления, которые одновременно могут подчиняться и представительным органам, и государственным администрациям; законодательство предусматривает санкции за превышение предметов ведения местными органами власти; преимущество отдано обеспечению единых условий граждан; автономия муниципалитетов ограничена финансовым выравниванием; определён-ные вопросы местного значения требуют согласованности; контроль за местными властями осуществляют специальные органы и должностные лица государства. Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют выборные органы террито-риальных общин и назначенные представители центральной власти[130].

Д. О. Ежевский, говоря об организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах стран с континентальной системой права (континентальной моделью), справедливо отмечает, что под воздействием именно исторического развития конкретной страны происходило деление территории на административно-территориальные единицы. Примером является Франция XIX века, где новое деление на коммуны и департаменты стало результатом победы революции. Французская система оказала влияние на множество западноевропей-ских стран романо-германской системы права (Бельгию, Германию, Испанию, Италию, Нидерланды, Португалию), это было вызвано наполеоновскими войнами путём завоевания различных регионов в единую империю. Затем в XX веке эта модель получила поддержку и диктаторских режимов (Греция, Португалия, Испания, Германия), где над местным самоуправлением доминировало государственное управ-ление. Однако, также отмечено, что влияние французской системы не было абсолютным. В связи с этим, существенно отличаются романская (Франция, Италия) и германская (ФРГ, Австрия, Бельгия, Нидерланды) модели построения местного самоуправления. Каждая страна, применяя французскую модель, видоизменяла и совершенствовала её, приспосаб-ливая под свои потребности. Существует двух-, трё-, четырёх- ступен-чатое административно-территориальное деление. В странах континен-тальной Европы встречаются все виды административных единиц. К примеру, во Франции – коммуны, кантоны, округа, департаменты, регионы; в Италии – коммуны, провинции, области; в Бельгии – округа, провинции и др. Как правило, низовыми единицами являются коммуны и общины[131].

Высокая степень централизации местного управления и само-управления существует во Франции. Ф. М. Решетников справедливо отмечает, что «современная правовая система Франции в своих основ-ных чертах сформировалась в период Великой французской революции 1789-1794 гг. и впервые последовавшие за нею десятилетия, в особенности в годы правления Наполеона в качестве первого консула, а затем императора»[132]. Говоря про основные этапы развития местного самоуправления во Франции В. Б. Евдокимов и Я. Ю. Старцев анало-гично указывают, что современная система заложена в период Француз-ской революции. Основными принципами проведенных реформ явля-лись: централизация управления, единообразие структуры местных органов власти, выборный порядок органов местного самоуправления и непрерывный контроль со стороны государства. Эти принципы полу-чали своё развитие в период определённого политического режима. Закон, принятый 14 декабря 1789 г. определил статус и наименование коммуны. Спорной была позиция при создании таких единиц, как департамент. Победила позиция Мирабо и Туре, где стали учитываться исторические условия, этнические особенности и интересы жителей. Однако, всё-таки главным критерием при определении границ депар-тамента стало расстояние от границ департамента до центрального города. Французская Конституция 1791 г. учредила территориальные образования, и королевство было поделено на: 83 департамента, департаменты на районы, а районы на кантоны. Данный акт определял структуру местных органов власти, их полномочия и статус местных чиновников. В 1800 г. введена должность главы департамента – префект. А также должности супрефектов, государственных должностных лиц, подчиняющихся префекту и руководящих администрацией округов. Затем проводимые реформы носили характер децентрализации (переход на более низкий уровень в иерархии). В 1831 г. введена выборность муниципальных советов, а в 1833 г. – выборность генеральных советов. Выборы проводились на основе равного избирательного права. До этого периода выборы основывались на определённых цензах и были неравными. Но, в период Второй французской империи (1852-1870 гг.) снова наметились попытки централизации власти: мэр назначался правительством, проводимые выборы стали фиктивными. В период третьей республики принимались законы о местном самоуправлении, среди которых следует отметить Закон об организации департаментов (1871 г.) и Закон о коммунах (1884 г.). Эти законы регулировали проведение выборов в генеральный совет, его организационную структуру, полномочия, основные формы деятельности. Принятые изменения действовали достаточно длительное время, за исключением периода режима Виши (le régime de Vichy), когда был введен коллаборационистский режим в Южной Франции во время оккупации Северной Франции нацистской Германией после поражения в начале Второй мировой войны и падения Парижа в 1940 г. Затем в 1957 г. был принят декрет (Кодекс коммунальной администрации), который объеди-нил все действующие местные законы. Позже, в 1977 г. этот Кодекс был преобразован в Кодекс коммун. Закон от 19.04.1941 г. предусматривал создание 17 регионов, каждый из которых включал в себя несколько департаментов. Определял их статус, полномочия местных органов власти, полномочия префекта, формы деятельности. В 1956 г. в стране проходила реформа экономического планирования, в результате которой французская территория делилась на 21 «программный регион». Впоследствии, в 1964 г. эти «программные регионы» стали администра-тивными, а в 1972 г. был определен их юридический статус[133].

На сегодняшний день административно-территориальное деление Французской Республики является двухуровневым и составляет 22 региона, 7 заморских территорий, 96 департаментов в составе регионов, 5 заморских департаментов и 1 зависимую территорию[134]. Франция состоит из регионов: Эльзас, Франш-Конте, Верхняя Нормандия, Аквитания, Иль-де-Франс, Пеи-де-ла-Луар, Овернь, Лангедок-Руссильон, Пикардия, Бургундия, Лимузен, Пуату-Шаранта, Бретань, Лотарингия, Рона-Альпы, Центр, Южные Пиренеи, Прованс-Альпы-Лазурный берег, Шампань-Арденны, Нор-Па-де-Кале, Корсика, Нижняя Нормандия. Заморскими территориями являются: Сен-Бартелеми, Сен-Пьер и Микелон, Сен-Мартин, Французские Южные и Антарктические территории, Новая Каледония, Уоллис и Фуртуна, Французская Полинезия. Департаменты: Эн, Эна, Алье, Альпы Верхнего Прованса, Верхние Альпы, Приморские Альпы, Ардеш, Арденны, Арьеж, Об, Од, Аверон, Буш-дю-Рон, Кальвадос, Канталь, Шаранта, Приморская Шаранта, Шер, Коррез, Южная Корсика, Верхняя Корсика, Кот-д’Ор, Кот-д’Армор, Крёз, Дордонь, Ду, Дром, Эр, Эр и Луар, Финистер, Гар, Верхняя Гаронна, Жер, Жиронда, Эро, Иль и Вилен, Эндр, Эндр и Луара, Изер, Юра, Ланды, Луар и Шер, Луара, Верхняя Луара, Атлантическая Лаура, Лауре, Ло, Ло и Гарона, Лозер, Мен и Луара, Манш, Марна, Верхняя Марна, Майен, Мёрт и Мозель, Мёз, Морбиан, Мозель, Ньевр, Нор, Уаза, Орн, Па-де-Кале, Пюи-де-Дом, Атлантические Пиренеи, Верхние Пиринеи, Восточные Пиринеи, Нижний Рейн, Верхний Рейн, Рона, Верхняя Сона, Сона и Луара, Сарта, Савойя, Верхняя Савойя, Париж, Приморская Сена, Сена и Марна, Ивелин, Дё-Севр, Сомма, Тарн, Тарн и Гаронна, Вар, Воклюз, Вандея, Вьенна, Верхняя Вьенна, Вогезы, Йонна, Территория Бельфор, Эсон, О-де-Сен, Сен-Сен-Дени, Валь-де-Марн, Валь-д’Уаз. Заморские департаменты: Гвиана, Гваделупа, Мартиника, Реюньон, Майотта. Зависимая территория: Клипертон.

Статус органов местного самоуправления закреплён в Конституции Французской республики 1958 г., где в разделе XII «Об административно-территориальных образованиях» в статье 72 определено, что коммуны, департаменты, регионы, административно-территориальные образования с особым статусом и заморские административно-территориальные образования являются административно-территориальными образованиями. Эти образования свободно самоуправляются выборными советами и обладают регламентарной властью для исполнения своих полномочий. Ни одно административно-территориальное образование не вправе осуществлять опеку над другим административно-территориальным образованием. Однако, если осуществление какого-либо полномочия требует совмест-ного действия нескольких административно-территориальных образова-ний, законом может быть разрешено одному из них либо одному из их объединений организовать условия их совместной деятельности.

В административно-территориальных образованиях Республики на представителя государства, представляющего каждого из членов прави-тельства, возлагается обеспечение национальных интересов, админист-ративного контроля и соблюдения законов[135]. Также ряд законов детально регламентируют статус коммун, департаментов и регионов, распреде-ляют компетенции между государством и административно-территориальными образованиями, регулируют порядок выборов в региональные советы, закрепляют статусы местных депутатов и др. Принятые законы о децентрализации в 80–90-х гг. сформировали совре-менную французскую систему местного самоуправления. Местные орга-ны самоуправления стали независимыми от государства, контроль начал осуществляться в форме юридического контроля и также они получили расширенные полномочия.

Рассмотрим основные черты местных органов самоуправления. Коммуна является основным звеном местного самоуправления и пред-ставляет собой низшее звено административно-территориального деле-ния. К. Фурши, рассматривая территориальные образования Франции, пишет: «Во Франции территориальным образованием первого уровня является коммуна. Особенность Франции – большое количество коммун – их 36000. Для сравнения, в других европейских странах гораздо меньше территориальных образований первичного звена: примерно 12000 коммун в Германии, 8000 коммун в Испании, 481 округ в Соединённом Королевстве. Так, среди 27 стран Европейского союза, только во Франции сконцентрировано около 37,5 % всех территориаль-ных образований этого уровня. Такое количество коммун ведет к территориальной и административной раздробленности, что объясняет необходимость объединения этих территориальных образований, в то же время – это и источник развития демократии, так как благодаря ком-мунам формируется корпус депутатов и органов местного самоуправ-ления, наиболее близких гражданам. Истоки создания этого типа территориальных образований лежат во Французской революции. 14 декабря1789 г. был подписан закон о создании коммун – администра-тивных подразделений первого уровня. Они формировались по приход-скому принципу (округа, территория которых определена Церковью). Первоначальное количество коммун – 44000 – изменилось со временем, и все ещё продолжает меняться. Так, в настоящее время возможны как слияния, так и раздробления коммун»[136]. Высший орган коммуны – муниципальный совет, избираемый на шесть лет. А. И. Черкасов ука-зывает, что «во Франции в каждой коммуне путём всеобщего, прямого голосования образуется муниципальный совет, который на шесть лет избирает из своего состава главу исполнительной власти – мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют муниципалитет – исполнительный орган коммуны. Количество муниципальных совет-ников регулируется законом от 19 ноября 1982 года, согласно которому советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключения были сделаны для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, в которых численность муниципальных советов составляет соответственно 163, 101 и 73 человека»[137].

Таким образом, выборы в муниципальный совет проходят путём прямого голосования. Совет избирается сроком на шесть лет. Исполь-зуются различные избирательные системы. В. Б. Евдокимов и Я. Ю. Старцев поясняют, что если число жителей в коммуне менее 3500, применяется мажоритарная система и выборы проходят в два тура. Списки кандидатов открытые, а избиратель может голосовать за кандидатов из разных списков либо вписывать в списки новых канди-датов. Если же в коммуне число жителей более 3500, то применяется смешанная система – мажоритарная с элементами пропорциональной. Выборы проходят в два тура. Список кандидатов подлежит регистрации в префектуре департамента. Внесение дополнительных кандидатов в списки не допускается. Совет согласно утвержденному регламенту мо-жет принимать соответствующие документы: позиция совета; мнение по определённому вопросу; решения; назначения. Полномочиями совета являются: утверждение бюджета и финансового отчета мэра; органи-зация муниципальных служб; управление имуществом, приобретение и продажа муниципальной собственности; заключение контрактов; создание и ликвидация должностей муниципальных служащих и др. Муниципальный совет не имеет права передачи своих полномочий ни государству, ни мэру, ни избирателям. Однако, любое решение принятое советом может быть обжаловано в административном трибунале.

Срок полномочий мэра равен сроку избрания муниципального совета, то есть шесть лет. В данном случае применяется мажоритарная система. Выборы проходят в три тура. При выборах мэра обязательно участие всех членов муниципального совета. Затем по представлению мэра, совет избирает заместителей мэра, которые не имеют собственных полномочий, а лишь исполняют делегированные полномочия совета или мэра. Особенность статуса мэра в том, что он одновременно является главой исполнительной власти и представителем центральной власти в коммуне. Правом отстранения от должности мэра обладают префект, министр внутренних дел, либо необходимо решение Совета министров. Муниципальный совет может лишь обратиться в судебный орган. Мэр наделён правом создавать кабинет, состоящий из советников и доверен-ных лиц. Что касается полномочий мэра, то они достаточно широки и связаны с его особым статусом. Полномочия заключаются в следующем: осуществлять регистрацию актов гражданского состояния; выполнять функции представителя общей полиции; доводить до сведения насе-ления коммуны законы и обеспечивать их выполнение; организовывать выборы; подготавливать решения муниципального совета; исполнять решения, приобретшие обязательный характер; представлять защиту интересов коммуны в суде и др.[138]

Аналогично с коммунами местное самоуправление во Франции действует также в департаментах и регионах. Е. С. Шургина, характе-ризуя местное управление во Франции, указывает, что «департаменты как органы местного управления существуют с 1838 года. Руководящим органом департамента как местного органа управления является гене-ральный совет, избираемый населением кантонов сроком на шесть лет. Кантоны – объединения нескольких коммун, они являются избира-тельным округом по выборам департаментских органов местного управления. От каждого кантона избирается один генеральный совет-ник»[139]. Выборы проводятся путём прямого всеобщего тайного голо-сования. Используется мажоритарная избирательная система, выборы проходят в два тура по одномандатным избирательным округам. Каждые три года происходит ротация (горизонтальное перемещение персонала по рабочим местам, сопоставимым по профессиональному и статусному уровню), так, выборы проходят раз в три года, затрагивая должности половины состава генерального совета. Основная форма деятельности генерального совета – пленарные заседания. Полномочиями гене-рального совета являются: принятие бюджета; заключение контрактов; создание административных служб и др.

Генеральный совет возглавляет президент генерального совета, который является главой исполнительной власти департамента. Срок полномочий президента составляет три года. При выборах, которые проходят в три тура, используется мажоритарная избирательная система. Президент председательствует на заседаниях генерального совета; отве-чает за выполнение бюджета; подписывает соответствующие доку-менты; руководит службами департамента; распоряжается его имущест-вом и представляет интересы департамента в различных органах. К отличительным полномочиям отнесены: руководство полицией и пожарной службой.

Генеральный совет формирует постоянную комиссию. Она осу-ществляет текущую работу генерального совета в перерывах между сессиями. Как правило, комиссия исполняет поручения, делегированные ей генеральным советом и президентом совета. Однако, комиссия наде-лена правом внеочередного созыва генерального совета.

Регионы как территориальные образования появились сравни-тельно недавно. Как пишет К. Фурши: «Границы региона определяются границами входящих в него департаментов, они были закреплены по окончании Второй мировой войны в период деголлевского правления. Декрет 1960 г. ввел понятие “округа регионального значения”. На уровне этих округов стали реализовываться программы экономического развития, а сами они стали административными единицами»[140].

Органами местного самоуправления в регионах являются регио-нальный совет, президент совета и постоянная комиссия. Региональный совет избирается всеобщим прямым тайным голосованием. Число членов совета напрямую зависит от численности населения в регионе. При избрании применяется пропорциональная система, по полным спискам кандидатов. Срок полномочий депутатов – шесть лет. Избира-тельными округами в данном случае являются территории департа-ментов, входящих в состав региона. Основной формой деятельности являются пленарные заседания. Заседания не должны проводиться одновременно с сессиями парламента Франции. Основная задача регио-нального совета – координация деятельности по социальному, эконо-мическому, культурному и техническому развитию региона. К полно-мочиям совета отнесены: принятие бюджета; назначение органов испол-нительной власти в регионе; создание служб администрации региона и др. Одновременно с советом действует региональный социально-экономический совет, в состав которого входят представители отдель-ных органов, организаций, движений. Он включает в себя от 40 до 110 членов, обновляясь полностью один раз в шесть лет. Решения этого совета носят рекомендательный характер. К полномочиям этого органа относятся: подготовка регионального плана и основные направления бюджета в области экономики, социальной защиты населения, развития науки и др.

Возглавляет региональный совет президент, являющийся главой исполнительной власти в регионе. Срок его полномочий – шесть лет. На выборах используется мажоритарная избирательная система. Выборы проходят в три тура. Президент совета председательствует на заседаниях совета; отвечает за выполнение регионального бюджета; представляет регион в суде; руководит деятельностью служб государства в регионе; координирует деятельность региональной и государственной администрации в регионе.

Статус постоянной комиссии региона аналогичен статусу постоян-ной комиссии в департаментах.

Существует распределение компетенции между территориаль-ными образованиями. К примеру, органы местного самоуправления в департаментах осуществляют создание, строительство и содержание зданий средних школ; содержание и строительство дорог; разрабаты-вают и реализуют программы помощи сельским коммунам; организуют зоны отдыха и туризма; создают службы социальной помощи в области здоровья, профессиональной реабилитации и занятости населения[141].

Таким образом, местное самоуправление является составной частью государственного управления. Оно характеризуется децентрали-зованным характером, при котором самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, посредством которых и обеспечивается тесная связь органов местного самоуправления и госу-дарственного управления. Данная модель характеризуется подчинён-ностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. Представительные органы создаются в административно-территориальных единицах и признаются в качестве территориальных коллективов, субъектами же территориального самоуправления является население, проживающее на определённой территории.