Первый период становления местного самоуправления

в России (возникновение Киевской Руси – конец XVIII века)

 

Многовековая история становления местного самоуправления в России пронизана сложными государственно-правовыми явлениями. Путь в сторону местного самоуправления был достаточно долгим и непростым. Местное самоуправление России имеет глубокие истори-ческие корни. Однако рассмотреть современное публичное управление в российском государстве невозможно без раскрытия давних правовых традиций России.

Многие авторы дробят этот процесс на различные этапы и периоды.

Сократив исторический промежуток, выделим 4 основных этапа становления и развития российского местного самоуправления:

1. С периода существования Киевской Руси до конца XVIII в.;

2. С конца XVIII в. до начала XX в.;

3. Начало XX в. – конец XX в.;

4. С конца XX в. по настоящее время.

Н. В. Постовой, говоря о зарождении общинного местного само-управления, выделяет два основных периода. Первым периодом названо становление общинного строя у славян, разделение власти на централь-ную и местную. Ко второму периоду отнесено принятие христианства на Руси и последующее развитие государства. Славянская община зарож-дается принудительно, в связи с естественной потребностью обществен-ного устройства. Происходило разложение родового строя и вынужден-ное переселение славян с Дуная. Община в тот момент представляла самоуправляющиеся единицы, сформированные самим народом. Отме-чено, что основными факторами объединения славян являлись как производственный фактор, так и защита от неприятеля. Впоследствии развиваются внешнеэкономические связи с соседними странами, улуч-шается быт людей, заметен рост цивилизации, а также совершенствуется общинное самоуправление[45]. Аналогичного мнения придерживается Ю. В. Иванченков считая, что «в VI в. мелкие славянские роды начинают объединяться в крупные союзы или племена, причиной объединения является экономический интерес, вызванный к действию атрибутивными свойствами страны и внешними обстоятельствами»[46].

Самоуправление в общинах осуществлялось в вечевой форме. В. В. Еремян указывает на то, что «как при родовой организации общества, так и в период княжеской власти у славян существовали какие-то собрания-сходки, осуществлявшие руководство делами племени»[47]. Ю. В. Иванченков, говоря о вечевой форме, пишет: «в Новгороде существовало городское собрание – Новгородское вече, вече созывал князь, но в основном такое действие совершали посадник или тысяцкий, которые были исполнительными органами веча. Действи-тельной же властью в Новгороде и Пскове была оспода – совет господ, собрание верхушки боярства»[48]. В. В. Еремян, М. В. Фёдоров, рассмат-ривая правление в древнерусском государстве, указывают на то, что «правление древнерусскими землями в киевский период представляло, по существу, смешение трёх форм. Исторически сочетало в себе два института: город-государство и княжескую власть. Поскольку сила и вес княжеской власти зависели от его личной дружины, последняя со временем трансформируется в боярский совет – думу и становится самостоятельным и весьма влиятельным политическим фактором. Говоря о сочетании двух таких институтов можно констатировать, что князь в той или иной степени представлял монархическое начало в Киевской Руси, дружина (боярский совет или дума) – аристократи-ческое, а вече – демократическое»[49]. Существуют различные мнения по вопросу устройства общественной жизни славян на Руси. По мнению И. Д. Беляева «общинное вечевое устройство у русских славян проникло во все стороны общественной жизни. Каждое племя является союзом городов, город является союзом улиц, улица – союзом семейств. Следовательно, первобытное устройство славянских обществ на Руси было вечевое, а вече при родовом быте неуместно, там глава всего устройства родоначальник, а не вече»[50]. Также указывается, что право на участие в вече принадлежало только членам домохозяевам, которые имели землю, как собственную, так и долю в общинной. Вольные люди, осуществляющие временную работу, не являлись членами общины, не пользовались никакими правами и не могли участвовать в вече[51]. В. В. Еремян, М. В. Федоров рассматривают вече в специальном смысле. В каждом городе и сельской местности проводились общие собрания для обсуждения общинных дел, собственное вече, в котором каждый свободный гражданин мог принять участие. Указанное вече собиралось по мере необходимости[52]. Н. В. Постовой указывает, что в компетенцию местного общинного самоуправления входило решение таких вопросов, как: выбор и смена должностных лиц; ведение финансами; вопросы по нуждам и потребностям местных жителей; судебные функции как суда первой инстанции; организация работы общин; заключение договоров и другие[53].

По нашему мнению, общественное устройство у славян представ-ляло достаточно сложный и смешанный институт, в котором просле-живались черты как родовой организации, так и общественных союзов жителей по общим вопросам и интересам.

Принятие на Руси христианства в 988 г. оказало большое влияние на общественное устройство славян, появляется церковное самоуправ-ление, основанное на производственно-территориальном принципе. Вече по-прежнему сохраняют свою значимость, на нём решаются важные вопросы местного значения и выбираются должностные лица. Происходит процесс укрупнения территорий путём объединения общин вокруг старших городов и пригородов. Территориальная основа мест-ного общинного самоуправления включала в себя следующие элементы: младшие города, пригороды, селения, волости, погосты. Город пред-ставлял собой главную крупную общину, которая подразделялась на крупный город и пригород. Сельские общины делились на села и починки, а объединённые сельские общины, подчинённые городам назывались волостями. Погост представлял сельскую общину, отдалён-ную от центра, позже погост состоял из многих селений и занимал центральное поселение общины.

Экономической составляющей разграничения местного само-управления являлось производственное и торговое направление, то есть род занятий. Одновременно формируется финансовая система Руси. Система доходов казны старших городов существенно отличалась от доходов местного общинного самоуправления. Одним из главных полномочий территориальных органов местного общинного само-управления называется сбор дани и пошлин. Как правило, это торговые пошлины (гостиная, мост, пятно), часть этих доходов оставалась на местах, а оставшаяся поступала в казну старшего города. Иногда эти доходы могли поступать сразу в центральную княжескую казну[54].

Многие авторы приводят примеры по административно-территориальному устройству Новгорода и Пскова. Так, В. В. Еремян и М. В. Федоров говоря о городской вольности и самоуправлении в Новгороде и Пскове, указывают на то, что Новгород находился поли-тически и экономически очень выгодно. Сам город был разделен на левую и правую половину. Левая сторона называлась Торговой, и была поделена на два конца: Плотницкий и Славенский. Правая Софийская сторона была разделена на три конца: Неревский, Загородский и Гончарский. Указанные концы состояли из пятин и волостей. Выделялись такие пятины: Вотьская, Обонежская, Деревская, Шелон-ская, Бежецкая. Отдалённые территории не входили в пятинное деление, а в совокупности сформировали ряд волостей. Такие города как Волок-Ламский, Бежичи, Торжок, Ржев, Великие Луки имели особое поло-жение, не входили в состав пятин, а находились в совместном ведении с киевским и смоленским княжествами. Таким образом, выглядела административно-территориальная организация Новгорода. В отличие от других земель, должность новгородского князя была выборной, но при соблюдении условия, из рода Рюрика. Данное право было узаконено Собором русских князей в 1196 г. Правление князя осуществлялось помощниками – посадником и тысяцким. Должность посадника была выборной, именно вече избирало главу городского самоуправления, позже и должность тысяцкого стала выборной. Новгород заключал «ряды» (договоры) с князем. Указанные договоры предусматривали судебно-административные отношения князя и города, финансовые отношения, отношения к торговле. В связи с тем, что князь был выборным, Новгород оставался самоуправленческой общиной, несколь-ко изменилось и административное деление. Крупным делением была тысяча – ополчение под командой тысяцкого, потом одна тысяча делилась на сотни, которыми управляли сотские. Сотни подразделялись на улицы, которые возглавляли улицкие старосты. В свою очередь, сотни объединялись в более крупные образования, называемые концами, их возглавлял кончанский староста.

Не похожим на другие было административное устройство Пскова. Псков делился на шесть концов, которые были поделены на сотни. Двенадцать пригородов были закреплены по шести концам. В каждом пригороде находились сельские волости. В системе управления предусматривалось два посадника, сотские, старосты концов. Сначала псковский князь присылался из Новгорода, находясь в должности наместника. После приобретения статуса самостоятельности Пскова, эта должность подчинялась псковскому вече и представляла собой наемного предводителя военной дружины[55].

Ю. П. Титов рассматривая государственный строй древнерусского государства указывает на то, что «система органов управления напря-мую связана с характером политической власти... Представители мест-ных органов управления: посадники в городах, волостели в сельской местности вместо жалования за службу имели право сбора “корма” с населения. Размер “корма” определялся в грамотах. Помощники посадников и волостелей – тиуны, вирники и другие – также получали “корм”… Эта система управления называлась системой кормлений»[56].

Период нашествия монголо-татар на Русь, несомненно, отразился на местном самоуправлении. Что же касается внутреннего устройства Руси, владычество татар на него не повлияло, они требовали покорности и своевременной оплаты дани. И. А. Исаев по вопросу общественно-политического строя Золотой Орды пишет: «Дани и поборы, подсчет населения, карательные и полицейские функции на территории русских княжеств осуществляли баскаки … В Московском государстве были восприняты некоторые черты административного управления, исполь-зуемого монголами; это влияние сказалось на системе и порядке налого-обложения, формирования ямской транспортной службы, организации войска и финансово-казенного ведомства»[57]. Н. В. Постовой справедливо указывает на то, что в связи со сложившейся ситуацией уменьшилось влияние и участие земщины в делах государственных. Земщина должна была платить подати как татарскому хану, так и русским князьям. Постепенно начал происходить процесс разобщения общинного устрой-ства, утрачивалась роль народного представительства, приостановился процесс укрупнения земель вокруг крупных городов[58]. Несмотря на это, И. Д. Беляев говорит о сохранении положения народного вече. Главным органом самоуправления земщины оставалось народное вече. Общее вече не проводилось, а по-прежнему было организовано в каждом городе и общине, состояло из местных жителей, членов общины. Подчинённость малой общины старшей сохранялась. На вече избира-лись земские власти, старосты и сотские, это, как правило, были ува-жаемые люди. Княжескую же власть осуществляли наместники в городах, а в волостях и станах – волостели и становщики. Княжеская и земская власть действовала совместно и была связана друг с другом. Особенно это касалось сбора дани, подати и пошлин[59].

После свержения монголо-татарского ига изменилось состояние местного самоуправления. Стержнем остается община, но меняется отношение центральной власти. Происходит процесс укрупнения территорий, растёт московское княжество. Местное право переходит в составную часть права общегосударственного. Меняется и террито-риальное устройство, появляется уезд, путём трансформации пригорода. Создаются административно-территориальные единицы с особым ста-тусом – станы, трети, четверти. Уезды набирают свою мощь, становятся крупнее, чем волости и земли. Значение волости не утрачивается, она по-прежнему заведует земельным фондом, сбором повинностей и налогов[60].

Самодержавие Московских князей, изменило общественный строй на Руси, это было вызвано естественной необходимостью жизни. Ука-занный процесс осуществлялся постепенно, формировалась новая сис-тема государственного управления. В. В. Еремян и М. В. Фёдоров поддерживают позицию, что история развития местного самоуправления в России XV – первой половины XVII вв. подразделяется на три условных периода[61]:

1) период «кормлений» – до середины XVI в.;

2) период земского и губного управления – вторая половина XVI – нач. XVII в.;

3) период приказно-воеводского управления в сочетании с местным самоуправлением – вторая половина XVII в.

Итак, как указывалось ранее, местное управление осуществлялось на основе системы кормлений. Управление землей, которая обра-батывалась в пользу князя, осуществлялось наместниками и волосте-лями. Непосредственно получением кормов занимались не они сами, а выборные сотские и старосты. И. А. Исаев о системе кормлений писал следующее: «Наместники и волостели (в уездах и волостях) назначались великим князем и в своей деятельности опирались на штат чиновников (праведчиков, доводчиков и др.). Они ведали административными, финансовыми и судебными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен. Слиш-ком независимые кормленщики к концу XV в. становятся неприемлемы для центральной власти, постепенно сокращаются сроки их деятель-ности, регламентируются нормы податей, ограничиваются судебные полномочия (в состав суда вводятся местные «лучшие люди», земские дьяки протоколируют процесс, судебные документы подписывают целовальники и дворские)[62]. В. В. Еремян, М. В. Фёдоров справедливо указывают, что главной целью такой системы было предельное полу-чение доходов из управляемой территории. Все выносимые решения и принимаемые акты связаны со сборами и пошлинами. Оплата труда местной администрации осуществлялась за счёт вносимых платежей и пошлин. Вносимые корма распределялись по сохам. Соха являлась единицей податного обложения, которая была представлена либо в виде городских дворов, либо количеством распаханной земли (качеством и родом землевладельца)[63]. Л. В. Дудкина о кормлении по «наказным» и «доходным» спискам, пишет: «Кормления даровались на основании грамот на кормление. Но они были ограничены таксой в этих грамотах. Такие ограничения устанавливались для каждого уезда дифференциро-ванно. Грамоты на кормление давали наместникам право управления, суда и корма. Корм состоял из: «въезжего корма» (при въезде намест-ника на кормление); периодического (на Рождество, Пасху, Петров день); пошлин торговых (с иногородних купцов); судебных брачных («выводной кузницы»). За превышение таксы полагалось наказание. В период образования единого государства власть кормленщиков на местах стала ослабевать. Появились уставные грамоты – Двинская 1397 г. и Белозерская 1488 г. – которые ограничили власть кормленщиков тяглым населением»[64].

В. В. Еремян указывает на существование «тарханных грамот», суть которых в том, что на определённую территорию не распростра-нялась власть наместников или волостелей. Была особая юрисдикция, то есть духовенство было подотчётно особому церковному суду, а служилые люди – личному суду великого князя. В связи с тем, что система превращалась в «аппарат разграбления» населения, размеры установленных кормов были максимально завышены, это отрицательно влияло на централизацию власти. Возникла необходимость реформи-рования системы местного управления[65]. Ю. В. Иванченков также говорит о том, что «действия наместников и волостелей были направ-лены на удовлетворение собственных материальных потребностей, а не на заботу о развитии вверенных территорий. Кормленщики были пред-ставителями военно-служилого класса и имели двойное предназначение – составляли боевую силу и служили органами управления. В случае ведения боевых действий места управления попросту оставлялись для похода»[66].

В. В. Еремян, М. В. Фёдоров говоря о реформе местного судо-производства указывают, что начало реформирования системы корм-лений было ознаменовано такими изменениями: подробно регламен-тировался список доходов, кормов и пошлин; корма стали собирать выборные сотские и старосты; изменились сроки кормления, переход на годичный срок. Установился строгий контроль, который сверху осу-ществлялся центральной властью в форме доклада, а снизу – местными сообществами (в лице сотских, окладчиков и старост). В состав суда стали вводится судные мужи, в качестве свидетелей для удостоверения законности проводимых судебных действий, а также институт добрых мужей, авторитетных представителей местного населения, которые выступали понятыми в каждом деле. У жителей появилась возможность приносить жалобы на действия кормленщиков, они также осуществляли сбор податей и руководили хозяйственной деятельностью местных сооб-ществ. Большое влияние на систему местного управления повлияли принятые судебники 1497 и 1550 гг. Постепенно происходила замена кормленщиков выборными земельными властями. В связи со сменой полномочий в борьбе с уголовными преступлениями, меняется система общественной безопасности. Местные земские сообщества наделяются полномочиями по поимке преступников. По просьбе людей на местах русскими царями устанавливается губное управление, на основе Губных грамот. Изначально губное деление совпадало с административно-территориальным делением[67]. Основным лицом губного управления был избранный представителями всех сословий губной староста. Органом губного управления была губная изба, в состав которой входили: 1) губные старосты и целовальники; 2) губные дьячки или подьячие, ведшие письменную часть; 3) сотские, пятидесятские и десятские, преследовавшие разбойников и татей и наблюдавшие за тем, чтоб не приезжали к кому-либо люди «необычные и незнаемые». К области губного же управления относятся: 1) тюремные сторожа и целоваль-ники, надзиравшие за заключенными; 2) палачи, пытавшие и наказы-вавшие их; 3) биричи, обнародывавшие постановления правительства; 4) сторожа в губной избе[68].

Таким образом, действовавшая система кормлений была отменена, на её место встали органы губного и земского самоуправления. Целью проводимых Иваном Грозным реформ являлась централизация власти. Важным документом того времени следует назвать «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555–1556 гг.), на основании него были ликвидированы крупнейшие наместничества во внутренних уездах страны. Самоуправление стало признаваться государственной службой. Одновременно проводилась и земская реформа. Создавались органы земского самоуправления, как правило, состоящие из посадского насе-ления и зажиточных слоёв населения. В. М. Клеандрова о земской реформе пишет, что бояре и дворяне не касались к компетенции земских органов. На основании земских уставных грамот определялась компе-тенция, порядок организации и состав земских изб. В состав земской избы входили земский староста, земский дьяк, сотские, пятидесятские. Они координировали местное самоуправление в финансовой, судебной, полицейской областях, а также другие вопросы, к примеру, контроль за промыслами, торговлей, питейными заведениями[69]. Нельзя не упомянуть важный памятник русского права Соборное Уложение 1649 г. Этот документ увеличивал и укреплял общественную базу феодального строя. Характеризуя сословное самоуправление В. В. Еремян, М. В. Фёдоров говорят о том, что существовала особая служилая система – поместная, – сущность которой выражалась в выделении земли служилым людям при несении военной и гражданской службы. Каждое сословие несло определённый круг обязанностей по отношению к государству. Таким образом, крестьяне присоединялись к земле, посадские люди к город-ским обязанностям, а служилые люди – к несению государственной службы[70].

В конце XVI – начале XVII вв. происходит преобразование мест-ного самоуправления, осуществляется переход от земского управления к приказно-воеводскому. Царская власть в уезды и города назначает воевод. В. М. Клеандрова указывает, что «воеводы являлись властью административной и военной (командовали вооруженными отрядами, расположенными на подведомственной им территории), контролировали сбор податей и выполнение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялись местное самоуправление и городские приказчики. В помощь воеводе создавался специальный аппарат – приказная (или съезжая) изба с дьяками и подъячими, приставами, рассыльщиками и другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе назначались приказчики. Компетенция воевод, их взаимоотношения с центральным аппаратом не получили достаточно чёткого определения. Это порождало страшный произвол, волокиту, взяточничество, казно-крадство. Но при всём том воеводско-приказное управление действовало значительно эффективнее земского и губного и в большей мере отвечало задачам управления и карательной политики государства»[71]. Вот что пишет В. В. Еремян о приказно-воеводском управлении: «… воеводы назначались из числа бояр, боярских детей, дворян. Для осуществления финансово-хозяйственной деятельности назначались дьяки и подьячие. Полномочия воеводы были определены наказами, которые шли из Разрядного приказа. Воевода занимался координацией деятельности по городскому хозяйству, обороне, охране безопасности, осуществлял полицейские функции, а также местное правосудие. В местах, где существовало губное и земское управление, осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост»[72]. Следует сказать, что в России в данное время действовали особые органы – Земские соборы. На существование этих органов оказывало влияние духовенство в связи с тем, что многие вопросы касались русской церкви. На соборе решались вопросы по центральному, местному, военному, финансовому управ-лению. В состав Собора входили представители высшей администрации – члены Боярской Думы, начальники приказов, должностные лица дворянства, высшее купечество и в обязательном порядке Освящённый собор духовенства. Царь не обязан был придерживаться решения, при-нятого на Соборе, он только принимал его к сведению[73].

Во время перехода к абсолютизму неизбежно происходит преоб-разование местного самоуправления. Так, Н. В. Постовой пишет: «Пётр I в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом было закреп-лено право самостоятельно распоряжаться городской землёй без разре-шения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества, через выборных старост и сотских. Затем 30 января 1699 г. Пётр I издал Указ об учреждении Бургомистерской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов … Пётр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором повелел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. Подобное управление просуществовало до 1705 года.»[74] Н. А. Емельянов об указанных актах пишет: «проблемы разобщенности и обособленности местных учреж-дений явились одной из причин укрепления в XVII в. бюрократической системы управления и усиления централизации государственной власти»[75].

Затем Пётр I вновь предпринял попытку реформирования само-управления. Как указывает И. А. Исаев, «в 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждены восемь губерний, по которым расписаны все уезды и города. В 1713–1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати. Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объеди-нившие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления. В ходе первой реформы к 1715 г. сложилась трёхзвенная система местного управления и администрации: уезд-провинция-губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства»[76]. В. В. Ере-мян, М. В. Фёдоров о сословности справедливо указывают, что в связи с изменением режима землевладения, происходит объединение населения в сословия. Зарождается новое сословие – дворянство[77]. И. А. Исаев пишет о второй реформе 1719 г.: «Суть её заключалась в следующем: одиннадцать губерний были разделены на сорок пять провинций. Во главе этих единиц были поставлены также губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. В 1718 – 1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году вместе с центральной курирующей их Ратушей, – земских изб и земских бурмистров. Были образованы новые органы – магистраты, подчинён-ные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши»[78].

Н. В. Постовой указывает, что законодательное закрепление мест-ного самоуправления в России было осуществлено только в конце XVIII в. Правовое регулирование местного самоуправления основы-валось на таких актах: «Учреждение о губерниях» 1775 г.; «Жалованная грамота дворянству» 1785 г.; «Жалованная грамота городам» 1785 г.; «Городовое Положение» 1785 г. Проведённая реформа местного само-управления была совершенно новой, был использован системный под-ход в управлении обществом. Новые местные учреждения основывались на сословном строе. Население делилось на четыре сословия: дворян-ство, духовенство, крестьянство и городских жителей[79]. В. В. Еремян, М. В. Фёдоров достаточно подробно рассматривают реформы Екатерины II в области местного самоуправления, отметим некоторые аспекты по существу проведённых реформ. Было введено новое област-ное деление. Территория России делилась на 50 губерний, которые, в свою очередь подразделялись на уезды. Административное и судебное устройство в каждой из губерний было единообразно. Возглавлял губернию генерал-губернатор, назначаемый из центра. Для помощи в управлении ему выделялись два губернских советника, также назна-чаемых из центра. Управление уездным городом осуществлялось город-ничим. А власть в уезде принадлежала земскому исправнику. Казённая палата управляла финансами, ведала сборами, налогами и выделением средств на постройки. Указанной палате были подотчётны как губерн-ское, так и уездное казначейство. Непосредственно уездное управление осуществлялось нижним земским судом, состоящим из земского исправника и двух заседателей. Эти лица избирались дворянством. К компетенции этого органа относилось: исполнение принятых актов орга-нами губернского управления, проведение мероприятий по благо-устройству, управление местной торговлей и др. Дворяне каждой из губерний стали обладать статусом юридического лица, могли приобре-тать собственность и формировали свои средства за счёт платежей с населения, за совершение действий и принятие решений по вопросам местного значения. На проводимых уездных и губернских дворянских собраниях избирались предводители. Дворянским объединениям было предоставлено право обращаться непосредственно к генерал-губернатору, а также в Сенат или Императрице.

Городское население делилось на разряды: городские обыватели, купцы, ремесленники, иностранные и иногородние гости, именитые граждане, посадские. Население, отнесённое к данным разрядам также могло участвовать в общегородском самоуправлении. Раз в три года губернатор созывал собрание общества градского, правом голоса на этом собрании обладали лишь крупные предприниматели. Функции по управлению и хозяйству были отнесены к Думе (общей и шестиглавой). Общая Дума созывалась по мере необходимости, председателем был городской голова. А вот шестиглавая Дума созывалась еженедельно и состояла из представителей от разрядного населения. К компетенции думы относились: пресечение ссор и тяжб, обеспечение населения необ-ходимыми средствами, поддержание порядка, обеспечение мира и правопорядка и другие. Происходило развитие двух видов управления – дворянского и городского[80].