Глава 8. Местное самоуправление

 

Статья 130

 

Комментарий к статье 130

 

1. Пункт 1 комментируемой статьи, развивая нормы ст. ст. 3, 12 Конституции о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя, содержит понятие местного самоуправления и его основную цель - обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законами субъектов Федерации осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения с учетом статуса муниципальных образований разграничены указанным Федеральным законом на вопросы местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16).

При этом органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

2. В муниципальном образовании прямое, непосредственное представительство местного сообщества выражается через выборные органы и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся прежде всего депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований, избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением.

Примером опосредованного представительства являются главы муниципальных образований, главы администраций муниципальных образований, избранные либо назначенные представительными органами; органы местной администрации, сформированные главами муниципальных образований, главами администраций муниципальных образований; муниципальные избирательные комиссии, члены с решающим голосом которых назначены представительными органами.

Нормами Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1> регулируются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

<2> Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

 

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" помимо обязательного, представительного органа местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления предусматривается (ст. 34) глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Народ, обладая всей полнотой власти, при формировании представительных органов и иных выборных должностных лиц, поручая им ежедневное осуществление властных функций в установленных законом рамках, не отчуждает ее от себя. Наоборот, он создает надежные механизмы, при помощи которых может высказать, исходя из собственного понимания своих интересов, мнение относительно целесообразности и результативности осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен внести коррективы в систему власти, в ее функционирование и направленность.

Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов местного самоуправления.

Конституция РФ в ст. ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают населению муниципальных образований реальную самостоятельность при принятии им решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления расширен <1>.

--------------------------------

<1> Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к формам прямого волеизъявления граждан и другим формам осуществления местного самоуправления отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан и территориальное общественное самоуправление. Законодателем предусмотрены и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

 

К другим формам прямого волеизъявления граждан, помимо выборов и референдума, законодатель отнес:

- отзыв населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (консультативный референдум);

- сходы, собрания, конференции граждан, правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, обращения граждан.

Законом предусмотрены другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащие Конституции РФ, федеральному законодательству, законам субъектов РФ. К этой группе форм непосредственной демократии можно отнести следующие формы непосредственного народовластия, используемые в субъектах РФ: наказы избирателей, отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, народное обсуждение проектов нормативных правовых актов, собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные не противоречащие законодательству формы прямого волеизъявления.

Муниципальная власть - самостоятельный уровень публичной власти. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ Конституционный Суд РФ распространяет понятие публичной власти не только на государственную власть, но и на местное самоуправление: "В соответствии со ст. 130 (часть 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная... власть осуществляется..." (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П <1>); "...организация публичной власти на местах, вне зависимости от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти..." (п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

<2> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

 

Статья 131

 

Комментарий к статье 131

 

1. Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила прежде всего городские и сельские поселения, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Развивая приведенное выше конституционное положение, территориальные правовые основы местного самоуправления определены в гл. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данный Федеральный закон в ст. 10 конкретизировал понятие "другие территории", указав, что к ним относятся муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения.

Таким образом, в Российской Федерации установлены два основных вида территориальной организации местного самоуправления - поселенческий и территориальный.

Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Это означает, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских территорий г. Москвы и Санкт-Петербурга реализацию права на местное самоуправление.

Федеральными законами установлены некоторые особенности территориальной организации и осуществления местного самоуправления для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии со следующими принципами территориальной организации местного самоуправления:

- территория субъекта Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

- территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

- в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения и т.д.

Согласно комментируемой статье Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Тем не менее федеральный законодатель перечислил органы местного самоуправления, которые должны создаваться в муниципальном образовании.

2. Преобразованием муниципальных образований является объединение и разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом.

Инициатива населения реализуется в порядке для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов власти оформляется решениями соответствующих органов.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения (в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый)), после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона, не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе:

- населения;

- органов местного самоуправления;

- органов государственной власти субъектов РФ;

- федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения реализуется в порядке для выдвижения инициативы проведения местного референдума; инициатива органов власти оформляется решениями соответствующих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района.

Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципальных образований (путем объединения и разъединения) влечет создание вновь образованных муниципальных образований.

Институт упразднения поселений введен с 2007 г. <1>. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения; в труднодоступных местностях; если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек; решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084.

 

Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов власти оформляется решениями соответствующих органов.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района.

С декабря 2008 г. стало возможным создание вновь образованных поселений на межселенных территориях <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6236.

 

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов РФ по инициативе:

- населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;

- органов местного самоуправления;

- органов государственной власти субъектов РФ;

- федеральных органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.

Общее требование - закон субъекта РФ об упразднении поселения, объединении, преобразовании не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

 

Статья 132

 

Комментарий к статье 132

 

1. В п. 1 комментируемой статьи определяются основные функции и полномочия органов местного самоуправления.

Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединенных в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют. Таким образом, основные функции местного самоуправления охватывают все направления его деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания, компетенции, полномочий, форм и методов осуществления муниципальной деятельности, неразрывно связанных с ее определенными направлениями.

С учетом задач, решаемых в ходе осуществления местного самоуправления на современном этапе, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинств;

2) обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

3) управление муниципальной собственностью и местными финансами;

4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

5) охрана окружающей среды;

6) обеспечение общественного порядка.

Функции местного самоуправления как комплексного социально-политического института необходимо отличать от функций (видов деятельности) органов и должностных лиц муниципальных образований, предназначенных для осуществления определенных функций местного самоуправления.

В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы, а также избирательные комиссии и комиссии по проведению референдума.

Функции отражают материальное содержание деятельности органов и должностных лиц. Они обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением поставленных перед ними целей и задач. Кроме этого, большинству органов управления присущи функции, имеющие универсальный характер: прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, финансирование, контроль, учет и др. Полный и точный перечень функций органов и должностных лиц местного самоуправления имеет большое значение для правильной организации осуществления их компетенции.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделяются следующими полномочиями:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

- установление официальных символов муниципального образования;

- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами и др.

Органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения определенных федеральным законодателем вопросов местного значения поселений, городских округов.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются ими самостоятельно. Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Порядок осуществления отдельных полномочий органами муниципальной власти регулируется специальными законами.

К полномочиям органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов относятся права представительных органов местного самоуправления:

- устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

- в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

2. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. Установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, государственный контроль над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

 

Статья 133

 

Комментарий к статье 133

 

Конституция РФ установила гарантии местного самоуправления, а также закрепила, что права и свободы человека и гражданина, в том числе в области осуществления местного самоуправления, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления, контролировать соблюдение действующего законодательства в области местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относит наряду с иными установление порядка судебной защиты и судебную защиту прав местного самоуправления. В ст. 46 закреплена судебная защита местного самоуправления.

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Юридическая конструкция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" далека от совершенства. Судебная защита местного самоуправления не исчерпывается признанием недействительными правовых актов; перечисленные в статье субъекты подают не иски, а заявления и жалобы; подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам требует законодательного разграничения и т.д. Однако при всем ее несовершенстве эта статья несет в себе значительный демократический потенциал, наполняющий реальным содержанием конституционную гарантию судебной защиты местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления получают возможность обратиться в суд в случае нарушения прав местного самоуправления.

Ответственность перед государством и гражданами несут не только муниципальные органы и их должностные лица, но и государственные органы и государственные служащие за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий в области развития и осуществления местного самоуправления. На многие государственные органы и обеспечивающих их функции в сфере местного самоуправления государственных служащих возложены значительные полномочия, от степени исполнения которых непосредственно зависит эффективность государственной политики в этой важной области.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, а ответственность государственных органов и государственных служащих не установлена.

Но это не значит, что действующее законодательство не содержит мер юридической ответственности для государственных органов и их служащих. Однако то, что они не кодифицированы, негативно сказывается на становлении и развитии местного самоуправления.

К гарантиям местного самоуправления Конституция относит запрет на ограничение прав местного самоуправления. Такой запрет обусловлен организационной самостоятельностью и обособленностью местного самоуправления.