Заключительные и переходные положения

 

Комментарий к разделу второму

 

Новые конституции, как правило, инкорпорируются в уже существующую в стране правовую систему, и для приведения ее в соответствие с новым Основным Законом требуется некоторое время. Иногда действующая система органов государственной власти и порядок их формирования не соответствуют новой конституции. Для того чтобы выполнить все необходимые действия по приведению правовой системы в соответствие с новой конституцией, вводится переходный период, продолжительность и содержание которого определяются самой конституцией или решением полномочного органа (учредительного собрания, парламента, монарха) о введении ее в действие. Преимущественно такой акт содержит в себе сроки проведения необходимых преобразований и прекращает действие по их истечении. Иными словами, в отличие от самого текста конституции такой акт имеет второстепенное значение и временный характер.

Конституция России 1993 г. содержит раздел, объединяющий две группы норм - заключительные и регламентирующие переходный период. Однако этот раздел включен в текст Конституции и в большинстве положений не содержит сроков их исполнения. По мнению авторов комментария, раздел Конституции исчерпал свое значение и может рассматриваться как нормативный правовой акт, утративший силу, но по причине отсутствия в нем таких указаний он продолжает иметь формально-юридическое значение.

По своей структуре раздел 2 Конституции отличается от первого и разделен не на статьи и их части, а на девять пунктов, по которым и построен последующий комментарий.

 

Комментарий к пунктам 1 - 9

 

1. Итак, первая группа норм комментируемого пункта относится к числу заключительных. Речь прежде всего идет о результатах всенародного голосования по ее принятию. Референдум по проекту Конституции РФ проводился на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" <1>. Одновременно с назначением даты голосования - 12 декабря 1993 г. этим Указом утверждалось Положение о всенародном голосовании. Любопытно, что ни сам Указ, ни утвержденное им Положение не содержали указания на правовые последствия референдума, т.е. на то, что происходит с проектом Конституции в случае положительного или отрицательного решения, принятого в ходе референдума. Видимо, инициаторы конституционной реформы не были до конца уверены в положительном исходе референдума и в условиях отсутствия парламента, который мог бы в соответствии с действовавшей ранее Конституцией 1978 г. с последующими изменениями принять на себя решение этого вопроса, оставляли для себя возможность легитимации Конституции иным путем.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 3995.

 

Однако референдум, совмещенный с выборами первого состава Государственной Думы и Совета Федерации, дал положительный результат: из 106170835 избирателей приняли участие в голосовании 54,8%, из них за принятие Конституции проголосовали 58,4%, при довольно высоком числе голосовавших против (41,6%) <1>. Поскольку решение на референдуме было принято, из него автоматически вытекали и заключительные нормы Конституции. Первая - о вступлении Конституции в силу. Зарубежный опыт знает несколько вариантов установления подобных сроков. Как правило, это какой-то рубежный срок: конец, начало года или месяца. В данном случае можно было бы использовать приближающееся начало 1994 г. Однако авторы Конституции России пошли по более традиционному для отечественной правовой системы пути, объявив датой вступления Основного Закона в силу день ее официального опубликования. Конституция была опубликована 25 декабря 1993 г. в "Российской газете". Однако предусмотреть эту дату авторы Конституции не могли, поэтому в тексте второго раздела она отсутствует. И чтобы хоть как-то сориентировать правоприменителя во времени, указали во второй заключительной норме комментируемого раздела Конституции дату проведения всенародного голосования. Поэтому в историю действующий Основной закон вошел под названием "Конституции, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.".

--------------------------------

<1> См.: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 20 декабря 1993 г. N 142 "О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" // Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1993. N 10. С. 4, 5.

 

Третья, заключительная, норма комментируемого пункта - о прекращении действия Конституции, принятой 12 апреля 1978 г. История знает случаи, когда конституция прекращает свое действие не полностью. Так, преамбула Конституции Франции 1946 г. продолжает свое действие по сей день наряду с Конституцией 1958 г. Однако Конституция России 1978 г., по мысли авторов новой Конституции, прекращала свое действие полностью, со всеми последующими изменениями и дополнениями.

Этим решением авторы Конституции 1993 г. создали две проблемы. Первая содержалась в неопределенности толкования слова "одновременно". Оставалось неясным, одновременно с чем прекращалось действие Конституции 1978 г.: с датой проведения референдума или опубликования нового Основного Закона? Этот разрыв в 13 дней породил массу вопросов, касавшихся действия многих органов публичной власти на местах и легитимности принятых в этот период решений.

Вторая проблема заключалась в том, что Постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации (выполнявшего роль парламента до издания Указа Президента России "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации") "О Федеративном договоре" текст этого акта был включен в содержание Конституции 1978 г. <1>. Очевидно, депутаты руководствовались историческим примером включения в содержание Конституции СССР 1923 г. Договора о создании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. Но в этом случае Федеративный договор 1992 г. автоматически прекращал свое действие одновременно с Конституцией 1978 г. на основании изложенной выше нормы комментируемого пункта. Учитывая неоднозначную политическую оценку действий Президента России в ходе конституционной реформы, особенно в республиках в составе Федерации, утрачивавших свой суверенный статус, что снижало возможность проведения на их территории конституционного референдума, авторы Конституции не пошли на столь радикальный шаг и сохранили действие не только общего для всех субъектов Федерации Федеративного договора, но и индивидуальных договоров с федеральной властью, подписанных в тот момент некоторыми субъектами Федерации. При этом комментируемый раздел содержит переходную норму о приоритете действия Конституции России 1993 г. над нормами этого договора.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 898; N 20. Ст. 1084.

 

Однако ни комментируемым пунктом, ни каким-либо последующим решением парламента или Президента России исчерпывающим образом не определено, в какой части норм Федеративный договор продолжает действовать, а в какой утрачивает силу. Отдельные оговорки по этому вопросу содержатся в решениях Конституционного Суда РФ <1>, однако единого акта нет до сих пор. При этом сопоставление норм Федеративного договора 1992 г. с содержанием Конституции России 1993 г. позволяет авторам комментария прийти к выводу о том, что Федеративный договор не содержит норм, не противоречащих действующему Основному Закону.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

 

2. В комментируемом пункте речь идет о нормативных правовых актах СССР, РСФСР, Российской Федерации, законах, указах Президента России, Правительства РФ, министерств и ведомств, решениях региональных властей и органов местного самоуправления. Весь этот огромный массив (около миллиона актов) подлежал серьезной ревизии. Следует отметить, что разные органы публичной власти по-разному относятся к подведомственной им нормативно-правовой базе. Образцовое отношение в этом вопросе демонстрируют Президент РФ и Правительство России, периодически издающие акты организационного характера, отменяющие собственные ранее изданные ими акты <1>. Гораздо хуже обстоит дело с законами Российской Федерации и актами бывшего СССР. Государственная Дума, в чью компетенцию входит решение этого вопроса, отменяет действие законов Российской Федерации и признает не действующими на территории страны акты бывшего СССР только в случае издания нового закона, регулирующего конкретные правоотношения. Если же издания нового закона в этой области не требуется, правоприменитель вынужден самостоятельно решать вопрос о применении нормативного правового акта, принятого до вступления в силу Конституции России 1993 г., а это довольно внушительная цифра <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Указ Президента РФ от 12 июня 2006 г. N 603 // СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2700.

<2> Правовая система "Гарант" включает более 61 тыс. федеральных нормативно-правовых актов (не считая индивидуальных актов и решений судов), из них более 15 тыс. изданы до 25 декабря 1993 г.

 

3. Как отмечалось выше, в ряде случаев новая Конституция устанавливает иную систему органов государственной власти. В этих условиях крайне важно обеспечить преемственность власти, переход ее от старых органов к новым. Именно такую задачу и решали комментируемый и два следующих пункта переходных положений.

Конституция 1993 г. принципиально изменила систему органов федеральной государственной власти в части их наименования и компетенции. Президент РФ, наделенный прежней Конституцией трудно совместимым с принципом разделения властей статусом высшего должностного лица Российской Федерации, в соответствии с общемировой практикой приобрел статус главы государства. Несмотря на то что Президент РФ утратил полномочия по непосредственному управлению исполнительной властью, его полномочия по координации деятельности всех ветвей государственной власти существенно расширились (см. комментарий к гл. 4). Изменился и срок полномочий: первый Президент России, Б.Н. Ельцин, был избран 12 июня 1991 г. в соответствии с прежней Конституцией сроком на пять лет. По новой Конституции Президент РФ избирается на шесть лет, причем конкретное лицо - не более чем на два срока подряд.

Комментируемый пункт обеспечивал преемственность власти Президента РФ, т.е. переход полномочий высшего должностного лица РФ к главе государства, таким образом прежнее лицо, Б.Н. Ельцин, сохранял за собой пост Президента РФ до июня 1996 г., но приобретал должностные полномочия, установленные новой Конституцией. Однако комментируемый пункт создал неопределенность в вопросе, входит ли срок избрания Президента РФ в соответствии с прежней Конституцией в число установленных новой Конституцией ограничений двумя сроками подряд. Однако добровольная отставка Б.Н. Ельцина с поста Президента России в конце второго срока его полномочий, 31 декабря 2001 г., устранила эту проблему.

4. Содержание комментируемого пункта продолжает обеспечение реализации принципа преемственности государственной власти только в отношении органов исполнительной власти. Помимо изменения наименования органа власти, отказа от двойного названия Правительства РФ, предусмотренного прежней Конституцией, статус Правительства РФ, установленный Конституцией 1993 г., существенно изменился. Из органа, непосредственно возглавляемого Президентом РФ, оно превратилось в самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть Российской Федерации; существенно изменились и его полномочия (см. комментарий к гл. 6). Более того, конкретные полномочия Правительства РФ и порядок их исполнения отныне определяются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 114). Однако комментируемый пункт не устанавливает сроков принятия этого Закона.

Конституция 1993 г. определяет Правительство РФ как постоянно действующий орган государственной власти, формируемый Президентом и слагающий полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Поскольку в соответствии с п. 3 переходных положений личность Президента РФ осталась неизменной, то и Правительство РФ после вступления в силу Конституции 1993 г. продолжило свою деятельность в прежнем составе.

5. На органы судебной власти также распространяется действие принципа преемственности. Однако особенность состоит в том, что, как отмечалось выше (см. комментарий к гл. 7), этой ветви государственной власти "повезло" больше, чем всем остальным: ее полномочия Конституция 1993 г. определила наиболее подробно. В силу этого, а также с началом либерального периода конституционного развития России материальное и процессуальное законодательство, регламентирующее осуществление конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного правосудия, подверглось наиболее существенным изменениям. В настоящий момент в большинстве своем (кроме принятия Административно-процессуального кодекса РФ) эта реформа завершена. Однако при вступлении в силу Конституции 1993 г. значительная часть норм перечисленного законодательства не соответствовала положениям Основного Закона. Поэтому Конституция ориентировала судей на более широкое применение норм нового Основного Закона. Однако применительно к деятельности судей термин "полномочия", употребленный в ч. 1 комментируемого пункта, носит менее конкретный характер, чем, например, в отношении Президента РФ или Правительства РФ. Поэтому спустя два года Пленум Верховного Суда РФ был вынужден принимать специальное Постановление, разъясняющее судьям порядок непосредственного применения норм Конституции в их процессуальной деятельности (см. комментарий к п. 2 разд. 2 Конституции).

Часть 2 комментируемого пункта определяет порядок действия принципа преемственности в отношении конкретных судей, назначенных на должности до вступления в силу новой Конституции. Незадолго до начала конституционной реформы в Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" были внесены изменения, устанавливающие бессрочное пребывание судьи в должности для всех судей, кроме высших, срок полномочий которых определен Конституцией. Впервые судьи судов общей юрисдикции избирались на должность сроком в пять лет. Таким образом, те судьи, которые были назначены в соответствии с названным Законом, сохранили свои полномочия после вступления в силу Конституции 1993 г. вплоть до их окончания. Что же касается вакантных должностей судей, то порядок их замещения определялся уже новой Конституцией и основанным на ней отраслевым законодательством (см. комментарий к ст. 119).

6. Суд присяжных - одна из эффективных гарантий защиты прав лица, обвиняемого в совершении особо тяжкого преступления (см. комментарий к ст. ст. 20 и 47). До вступления в силу Конституции 1993 г. такие преступления рассматривали суды второй инстанции (областные, краевые и приравненные к ним суды иных субъектов Федерации) в составе трех профессиональных судей или одного судьи и двух народных заседателей. Фактически новая Конституция возвратила в российскую судебную систему суды присяжных, введенные в ходе судебной реформы 1864 г. и отмененные в 1917 г.

Однако для обеспечения деятельности таких судов была необходима соответствующая процессуальная основа и материальные возможности. Процессуальной основой деятельности судов присяжных стала гл. 42 нового УПК РФ. С материальной основой дело обстояло гораздо хуже. Впервые в современный период девять судов присяжных были образованы в порядке эксперимента Верховным Советом РФ по предложению субъектов Федерации, в которых они и были сформированы <1>. Однако дальнейший процесс их повсеместного введения затянулся. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 февраля 1999 г. N 3-П был вынужден указать Федеральному Собранию на неоправданно затянувшийся процесс введения суда присяжных <2>. Но только спустя три года парламент определил срок окончания этого процесса - 1 января 2007 г.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1314.

<2> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 867.

 

7. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации является постоянно действующей палатой Федерального Собрания (см. комментарий к ст. 95), а Государственная Дума избирается сроком на четыре года (см. комментарий к ст. 96). Однако стремительность конституционных преобразований в стране не позволяла провести в 1993 г. нормальную избирательную кампанию и сформировать работоспособный парламент. Кроме того, не все органы государственной власти субъектов РФ, полномочные формировать Совет Федерации (см. комментарий к ст. 95), в момент проведения выборов были сами сформированы в полном составе. Поэтому Совет Федерации формировался не ими, а избирался населением непосредственно. К тому же авторы Конституции опасались, что резкий отказ от традиционного избрания верхней палаты парламента населением будет неоднозначно воспринят избирателями, что негативно скажется на их явке на конституционный референдум. Поэтому первый состав обеих палат парламента был избран в соответствии с комментируемым пунктом на два года.

По истечении полномочий палат Федерального Собрания первого созыва и с момента начала работы нового состава Совета Федерации и Государственной Думы, соответственно 23 и 16 января 1996 г., данный пункт Переходных положений фактически утратил силу.

8. Помимо статуса и порядка формирования новых органов государственной власти, любая конституция определяет сроки начала их работы. Если в отношении Президента РФ, Правительства РФ и судов в Конституции 1993 г. применен принцип преемственности власти, то в отношении представительных органов власти, формируемых в новом статусе, этот принцип неприемлем. Тем не менее решить это вопрос представлялось необходимым. По отношению к Государственной Думе он решен в основном тексте Конституции России (см. комментарий к ст. 99), но Совет Федерации как постоянно действующая палата парламента в таких нормах в процессе основной своей работы не нуждается. Вопрос о начале его работы необходимо было решить в разовом порядке, что и было сделано в комментируемом пункте Переходных положений. Разрыв в 30 дней был необходим для того, чтобы Центральная избирательная комиссия РФ подвела итоги голосования, суды разрешили все или большинство возникших споров, члены Совета Федерации определились с окончательным выбором, сложили с себя прежние полномочия, разрешили неотложные бытовые проблемы.

Авторы Конституции не указали в комментируемом пункте, о каком по счету составе Совета Федерации идет речь. Однако аналитическим путем этот вопрос может быть решен, поскольку избираемым был только первый состав Совета Федерации.

9. Принцип разделения властей не предполагает совмещения полномочий членов представительной и исполнительной ветвей государственной власти, за исключением парламентских республик и монархий, в которых депутаты парламента могут одновременно входить в состав кабинета министров. Россия, как отмечалось выше, является республикой смешанного типа (см. комментарий к ст. 11), поэтому Конституция в основном тексте закрепляет принцип профессиональной деятельности депутатов Государственной Думы и исключает возможность ее совмещения с иной государственной службой (см. комментарий к ст. 97). Однако в отношении депутатов Думы первого созыва она делает исключение. Это связано со стремительностью конституционных преобразований 1993 г., когда в депутаты Думы рекрутировались министры Правительства РФ. Однако на них не распространялась установленная Конституцией депутатская неприкосновенность (ст. 98). Здесь следует отметить специфическую особенность иммунитета должностных лиц, присущую Российской Федерации. В большинстве зарубежных государств иммунитетом (от лат. immunitas - освобождение, в данном случае - от ответственности) обладают министры правительства, поскольку несут персональную ответственность за возглавляемую ими отрасль управления. В России иммунитетом обладают депутаты представительных органов власти и Президент РФ (см. комментарий к ст. 91). Министры по Конституции РФ иммунитетом не обладают, более того, совмещение должностей депутата и министра ведет согласно комментируемому пункту Переходных положений к утрате иммунитета. Думается, это было сделано для того, чтобы стимулировать переход министров на должности депутатов Государственной Думы первого созыва.

Еще одно отступление от общего правила, установленного в основой части Конституции, сделано в отношении членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ первого созыва. Они вопреки основному тексту Конституции (см. комментарий к ст. 99) работали на непостоянной основе. Иными словами, они могли совмещать работу в Совете Федерации с иной профессиональной деятельностью. Члены действующего состава Совета Федерации формально лишены этого права.

Одной из коллизий комментируемого пункта является объявление членов Совета Федерации первого созыва вопреки основному тексту Конституции (см. комментарий к ст. 97) "депутатами". По мнению Л.В. Лазарева, разделяемому авторами настоящего комментария, составители Конституции 1993 г. в момент ее принятия не смогли определиться с наименованием лиц, образующих верхнюю палату парламента <1>. Однако объективности ради отметим, что авторы Конституции могли руководствоваться этимологией (от гр. etumon - основное значение слова; logos - наука) термина "депутат" (от лат. deputatus - посланный, выборный представитель в органах власти) <2> и применить его к единственному в истории страны выборному составу Совета Федерации первого созыва. В любом случае фактическая утрата юридической силы данного пункта Переходных положений привела к прекращению этого спора.

--------------------------------

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 551.

<2> Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 190.