Второй период становления местного самоуправления

в России (конец XVIII века – начало XX века)

Очень значимым этапом в развитии местного самоуправления в России стал период c середины XIX в. Р. С. Мулукаев пишет: «местные органы управления в первой половине XIX в. почти не подвергались изменениям. В 1837 – 1838 гг. было упорядочено управление государст-венными крестьянами: в губерниях были учреждены палаты государ-ственных имуществ; в уездах – окружные управления государственных имуществ, которым подчинялись выборные волостные правления»[81].

В связи с проведённой крестьянской реформой 1861 г. назрела необходимость и проведения реформ в системе местного самоуправ-ления. И. А. Исаев о Земской реформе 1864 г. рассуждает: «Если наибо-лее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проекти-руемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесос-ловные земские организации. Только в марте 1863 года специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них»[82].

Н. В. Постовой справедливо полагает, что принятое 1 января 1864 г. «Положение о земских учреждениях» должно было удовлетворить такие требования, как совершенствование местного хозяйственного управления и дать реализацию стремлениям, сложив-шимся в обществе[83]. Н. С. Тимофеев, анализируя Положение 1864 г., говорит о том, что земская реформа была лишь частью государственных реформ. Систему земских учреждений составляли избирательные съез-ды, уездные и губернские земские собрания, а также уездные и губер-нские управы. Выборы в земские органы проводились по-разному. К примеру, выборы гласных в уездные земские собрания проводились по разным разрядам избирателей. На съезде уездных землевладельцев, на съезде городских избирателей, на съезде выборных от сельских обществ. В соответствии со ст. 2 Положения земства наделялись такими полномочиями, как: ведение имуществом, сбором платежей, заведование земскими благотворительными учреждениями, развитие местной тор-говли, проведение мероприятий по благоустройству, исполнение потреб-ностей воинского и гражданского управления и др. Для осуществления контроля и ограничения земств в управлении делами действовала мест-ная правительственная администрация, не смотря на то, что законо-дательно как земские, так и городские органы самоуправления были самостоятельны в пределах своей компетенции. Министерство внутрен-них дел ведало управлением земских учреждений. Вносимые поправки в принятое Положение постоянно ограничивали права земств, это каса-лось независимых источников бюджета, компетенции в сфере образова-ния, цензуры на издания земств и т. д[84]. В. В. Еремян, М. В. Фёдоров, рассматривая предметы ведения земских учреждений, после внесения соответствующих изменений, находят их достаточно широкими.

В перечень дел, отнесённых к ведению земств входят:

забота о народном здравоохранении;

о средствах народного образования и их попечения;

об общественном призрении;

об улучшении местных путей сообщения;

о земской почте;

о взаимном земском страховании имущества;

о строительном деле;

о помощи местному земледелию, торговле и промышленности;

об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов;

об исполнении денежных и натуральных земских повинностей;

об удовлетворении возложенных на земство потребностей общегосударственной администрации и суда;

пожарной безопасности.

Все указанные полномочия были отнесены к компетенции губных и уездных земских учреждений. Несмотря на либеральный характер проводимых реформ, чувствовался жёсткий оттенок полновластного правления[85].

Следующим важным шагом в развитии местного самоуправления в России следует назвать проведение городской реформы 1870 г. Данная реформа осуществлялась по принципу земской реформы. 16 июля 1870 г. утверждено Городовое положение, которое закрепило систему органов городского управления. И. А. Исаев пишет о том, что в систему органов входили «городское избирательное собрание и городская дума (с городской управой – исполнительным органом). Все городские избиратели в соответствии с имущественным (податным) цензом делились на три группы, каждая из которых избирала треть гласных в Городскую думу. Думу и управу возглавляло одно лицо – городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел»[86]. Выборы в городские думы осуществлялись на основе имущественного ценза, в отличие от земств, где учитывался сословный принцип. В. В. Еремян, М. Ф. Фёдоров пишут о том, что «право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налого-плательщиков. Так, например, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда. 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда»[87]. Р. С. Мулукаев справедливо указывает на то, что «положение и компетенция городских органов самоуправ-ления определялись одинаково с земскими. Городские органы само-управления, так же как и земские, находились под постоянным контро-лем со стороны администрации – органов министерства внутренних дел, губернаторов. Однако, несмотря на ограниченность прав земского и городского самоуправления, самодержавие стремилось увеличить в нём число гласных от дворян и поставить его под больший контроль администрации. В годы реакции (80–90-е годы XIX в.) были приняты так называемые контрреформы, направленные на достижение указанной цели»[88]. Сущность проводимой контрреформы по Городовому поло-жению 1892 г. по мнению В. В. Еремяна, М. В. Фёдорова заключалось в том, что трёхклассная система выборов была заменена на одноклассную. Число избирателей делилось по избирательным участкам, кандидатура на должность гласного должна была относиться к определённому участ-ку. Изменения коснулись и имущественного ценза, было необходимо обладать недвижимостью в пределах города, взимаемый сбор увели-чился до одной тысячи рублей (для уездных городов) и до трёх тысяч (для Санкт-Петербурга и Москвы). Созыв Думы предполагался не менее четырёх и не более 24 раз в год. Городская управа состояла из членов управы, председателя, товарищей городского головы, помощников, сек-ретаря. Головы столиц и их помощники назначались императором по представлению министра внутренних дел. Компетенция и предметы ведения органов городского самоуправления не изменялись[89]. Ю. В. Иванченков, анализируя реформы, проведенные Александром III, полагает, что «местное самоуправление существовало в очень ограни-ченных рамках, носило сословный характер. Нельзя не обратить внима-ние на существующую в тот период исторического развития России форму самоуправления, входившую в противоречие с принципами народовластия. Самодержавие отвергало саму идею народовластия. Были лишь апробированы отдельные элементы самоуправления, выра-жающиеся в учреждении дворянских собраний, дум, собраний город-ских обществ, сельских сходов»[90].

 

 

2.3. Третий период становления местного самоуправления
в России (XX век)

Шаги к реформированию системы местного самоуправления были предприняты в XX в. В 1906 г. проводилась аграрная реформа П. А. Сто-лыпина, однако это время связывают и со сложной обстановкой в России, началом революции. Развитие местного самоуправления зани-мало большое место в реформаторской программе П. А. Столыпина, а также значилось как ключевой пункт в работе депутатов, начавших работать в Государственной Думе с 1906 г. Однако, после падения само-державия в России в феврале 1917 г., система местного самоуправления рассматривалась как структурный элемент буржуазного общества. После свержения царской власти 27 февраля 1917 г., Государственная Дума сформировала Временный комитет Государственной Думы, кото-рый 3 марта 1917 г. образовал Временное правительство. Одновременно начал действовать и Совет, обладавший властью силами рабочих и солдат. Как указывает Л. М. Пятецкий, «5 марта 1917 г. по распоря-жению главы кабинета Г. Е. Львова вместо отстраненных губернаторов и других руководителей царской администрации на местах были назначены губернские и уездные комиссары Временного правительства»[91]. В. В. Еремян, М. В. Фёдоров пишут о том, что «19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о пол-ном уничтожении института земских начальников, их обязанности были переданы уездным комиссарам, а судебные – временным судьям. Провозглашалось создание волостных комитетов»[92]. По вопросам мест-ного значения 25 марта 1917 г. для координации деятельности было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуп-равления. И. А. Исаев о правовой политике Временного правительства пишет, что «в мае 1917 г. был принят Закон “О волостном земстве”, упразднивший все другие волостные органы (комитеты). На волостные земства возлагались обязанности, ранее лежавшие на волостных прав-лениях и волостных старшинах. Исполнительным органом стала волост-ная управа, она же заменила волостные продовольственные комитеты»[93]. Таким образом, 21 мая 1917 г. был принят Закон о земской реформе. В полной мере провести реформу местного управления и само-управления не удалось, в связи с тем, что к осени 1917 г. обострился политический кризис, и произошла Октябрьская революция.

После октября 1917 г. изменилась система местного самоуправ-ления. Была создана новая система государственного управления. Высшим органом власти в государстве стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Однако это был не единст-венный Совет. Н. В. Постовой справедливо указывает, что «зафикси-ровано различное наименование Советов. Это Совет рабочих депутатов, Советы рабочих и солдатских депутатов, Советы крестьянских депу-татов, Советы казачьих депутатов, Советы матросских депутатов в 1918 г. Затем произошло объединение отдельных Советов в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В стране сложилась единая система Советов, в которой нашел организационное оформление принцип диктатуры пролетариата – союз рабочего и крестьянства при руководящей роли рабочего класса... В 1937 г. в Конституции РСФСР название Советов преобразуется. Они стали называться Советами депу-татов трудящихся. Затем Конституция РСФСР 1978 г. вводит понятие “Советы народных депутатов”, которые действовали до октября 1993 г., когда Указом Президента РФ они были упразднены»[94]. В. В. Еремян пишет о том, что «с октября 1917 г. судьба земских и городских струк-тур самоуправления в значительной степени определялась рекоменда-циями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе … 27 декабря 1917 года Декретом Советом Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 года завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 года действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднён как самостоятельное учреждение»[95]. И. А. Исаев отме-чает, что «местные советы сами определяли структуру и функции своих исполнительных органов – отделов, секций, комиссий, комиссариатов с разными функциями и компетенцией. В июне 1918 года Всероссийский центральный исполнительный комитет издал декрет, на основании которого на местах стали создаваться волостные и сельские комитеты бедноты, ставшие опорой новой власти в деревне. Комбеды проводили перераспределение земли между крестьянами, изымали “излишки хлеба”, действовали вместе с продотрядами и отрядами Красной Армии. Комбеды контролировали работу местных советов, могли распускать их, назначать новые выборы или заменять их, принимая на себя их функции. В конце 1918 года комбеды окончательно слились с местными сове-ами»[96]. На протяжении достаточно длительного времени не происходило реформирование системы местного самоуправления. Организация госу-дарственной власти в советском государстве была построена на принципе системы Советов.