Система разделения и взаимодействия властей

Присущий новой российской Конституции юридический тип правопонимания включает в себя в целом и юридическое понима­ние государства. В организационно-властном плане это нашло свое выражение в конституционном закреплении определенной систе­мы разделения властей в рамках общей концепции российской пра­вовой государственности.

Сам принцип разделения властей сформулирован в Консти­туции (ст. 10) следующим образом: "Государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе разделения на зако­нодательную, исполнительную и судебную. Органы законодатель­ной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разде­лении властей в соответствующих главах Конституции, определяю­щих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о кон­ституционном закреплении своеобразной российской модели пре­зидентской республики.

Существо этого своеобразия состоит в том, что система разде­ления и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу пол-

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву

¹ Для реализации этого конституционного положения и в связи с принятием Россия в Совет Европы необходимо принятие комплекса правовых актов, предусматриваю­щих конкретные процедуры и порядок обращения граждан Российской Федерации для защиты своих нарушенных прав и свобод в Европейский Суд по правам чело­века и Европейскую Комиссию по правам человека.

номочий Президента и его доминирующей роли в решении госу­дарственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью.

Конституция наделяет Президента весьма широким кругом прав, который по существу охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти.

Президент Российской Федерации является главой государст­ва и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и фе­деральными законами он "определяет основные направления внут­ренней и внешней политики государства" (п. 3 ст. 80).

Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнитель­ную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конститу­ции президентская власть как бы выносится за рамки данной клас­сической триады и конструируется в виде некой отдельной (исход­ной, базовой, всеобщей, так сказать, "нулевой" — по счету звездных величин) власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Так, в Конституции (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что "государственную власть в Российской Федерации осу­ществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Со­брание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правитель­ство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положе­ниями, согласно которым Президент "обеспечивает согласован­ное функционирование и взаимодействие органов государствен­ной власти" (п. 2 ст. 80), а "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (п. 1 ст. 110).

Одновременно, согласно Конституции (ст. 83,111—112,116—117), Президент обладает широкими решающими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и в вопросах формиро­вания и отставки Правительства (в частности, назначение с согла­сия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие ре­шения об отставке Правительства и т. д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав (пре­рогатив) Президента, включает в себя по существу и весь ком­плекс решающих правомочий исполнительной власти.

Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно Порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к Дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и

13-

382 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

президентских структур (Администрация Президента, Совет Безо­пасности и т. д.).

Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежаще­го баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федераль­ным Собранием), который, по Конституции (ст. 94), является "пред­ставительным и законодательным органом Российской Федерации".

Федеральное Собрание, по Конституции, вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отно­шении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем "после трех­кратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Пра­вительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы" (п. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление канди­датур на те должности, назначение которых относится к компетен­ции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Феде­рации, а также Генерального прокурора Российской Федерации) или Государственной Думы (должность Председателя Центрально­го банка Российской Федерации).

В области контрольных функций парламент обладает лишь правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (п. 5 ст. 101).

Государственная Дума может выразить недоверие Правитель­ству. При этом Президент вправе объявить об отставке Прави­тельства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно вы­разит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117).

Если вопрос о доверии Правительству поставлен Председа­телем Правительства и Государственная Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государствен­ной Думы и назначении новых выборов (п. 4 ст. 117).

Президент, согласно Конституции (ст. 93), может быть отре­шен от должности Советом Федерации только на основании вы­двинутого против него Государственной Думой обвинения в госу­дарственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Феде­рации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву

Но процедура эта очень сложная и практически не реализуемая.

В отношениях между президентской и законодательной вла­стями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно Конституции (ст. 90), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция — закон — указ и т. д.) в рамках правового государства. Данный прин­цип требовал иной формулировки, а именно: "Указы и распоряже­ния Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов".

Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения в Конституцию по­правок было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Су­дом Российской Федерации.

Становление правового государства невозможно без утвержде­ния независимой судебной власти и ее всесторонней правозащит­ной деятельности.

Советские суды на протяжении многих десятилетий партий­но-коммунистической власти были подчиненными и послушными звеньями машины классового насилия. В идеологии и на практике господствовало известное ленинское положение о том, что дикта­тура пролетариата есть власть, опирающаяся непосредственно на насилие, не связанная никакими законами. В этих условиях объек­тивное правосудие и независимый суд были просто невозможны.

Унизительное положение суда и судей, их полная подчинен­ность партаппарату и правящей номенклатуре были общеизвест­ным фактом. О господстве в советских судах так называемого "те­лефонного права" (т. е. устных директив от вышестоящих звеньев номенклатуры) знали все. Поэтому конституционная декларация тех лет о том, что "судьи независимы и подчиняются только закону", в неофициальном варианте звучала так: "Судьи "независимы" и подчиняются только райкому".

Старая судебная система не была изменена и в годы пере­стройки. Правда, 4 августа 1989 г. был принят Закон СССР о стату-^Се судей, но дело до реализации этого половинчатого (по своему ДУху — советско-коммунистического) акта не дошло.

-о 13*

384 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

Идея деполитизации и департизации суда и других государ­ственных учреждений содержалась в Указе Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движе­ний в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР". Первыми действительно важными шагами на пути к но­вому суду в России стали формирование и деятельность Конститу­ционного Суда России. Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" был принят Верховным Советом РСФСР 6 мая 1991 г. и утвержден Съездом народных депутатов РСФСР 12 июля 1991 г. Указом Президента от 24 декабря 1993 г. этот закон был признан недействующим. Как сам этот закон 1991 г., так и деятельность Конституционного Суда РСФСР (в 1992—1993 гг.), несмотря на их недостатки, оказали заметное влияние на формирование независи­мой судебной власти в России.

Целый ряд новых положений о суде был закреплен в законе РСФСР от 26 июля 1992 г. "О статусе судей в Российской Федера­ции"¹. В этом законе содержится положение о том, что судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Сформулированные в этом законе основные принципы фор­мирования и деятельности независимой судебной власти в России получили в дальнейшем свое признание и закрепление в новой Конституции. В ней (ст. 118) провозглашено положение о том, что "правосудие в Российской Федерации осуществляется только су­дом". Судебная власть осуществляется посредством конституцион­ного, гражданского, административного и уголовного судопроизвод­ства. Создание чрезвычайных судов не допускается. Конституция (ст. 120—122) закрепляет принципы независимости, несменяемости и неприкосновенности судьи.

Судопроизводство, согласно Конституции (ст. 123), осуществ­ляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случа­ях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осу­ществляется с участием присяжных заседателей.

Конституция (ст. 125—128) определяет основные полномочия и новый порядок формирования Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Во втором разделе новой Конституции ("Заключительные и переходные положения") отмечается, что суды в Российской Феде­рации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочия­ми, устанрвленными в новой Конституции (ст. 5). После вступления в силу новой Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву

¹ См.: Палеев М.С., Пашин С.А., Савицкий В.М. Закон о статусе судей в Российской Федерации. Комментарий. М, 1994.

были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, ус­тановленном новой Конституцией.

Прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел сохраняется впредь до принятия и введения в действие феде­рального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел с участием присяжных заседателей (ст. 6). До приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями новой Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содер­жания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в соверше­нии преступления.

Названные положения Закона "О статусе судей в Российской федерации" от 26 июля 1992 г. и новой Конституции о судебной власти все еще во многом остаются на бумаге и далеки от надлежа­щей реализации в жизни.

В плане практических шагов судебной реформы заслуживает внимания введенный с 1 ноября 1993 г. в виде эксперимента на территории ряда регионов (Ставропольский край, Ивановская, Мо­сковская, Рязанская и Саратовская области) новый порядок судо­производства — участие присяжных заседателей при рассмотре­нии в соответствующих краевых и областных судах дел об особо тяжких преступлениях. В дальнейшем этот новый порядок был распространен на некоторые новые регионы (Алтайский и Красно­ярский края, Ульяновская и Ростовская области).

В целом судебная реформа и движение к независимому суду в постсоциалистической России осуществляются медленно и непосле­довательно, в условиях мощного сопротивления со стороны разного рода консервативных сил и бюрократических властных структур.

Вместе с тем чрезвычайно важно, чтобы так трудно обретае­мая независимость суда и судей от прежнего партийно-админист­ративного диктата и контроля не обернулась бы дурной "незави­симостью" от всего и вся, "свободой" для себя, кастовой автарки­ей судебной власти, ее превращением в непроницаемое и бескон­трольное "государство в государстве". Иначе наше общество, столь Долго ждущее независимого суда, окажется в феодальной зависи­мости от него.

Многое здесь, в конечном счете, будет зависеть от уровня пра­вовой культуры и государственно-правового сознания наших су-Дей, их ответственности за судьбы правопорядка в стране, их ак­тивной и последовательной позиции в утверждении начал права, правовой законности и правосудия во всех сферах общественной и государственной жизни, включая, разумеется, и сферу судебной власти. Никто эту правоутверждающую и правозащитную работу вместо суда и без суда не сделал и сделать не сможет. Отсюда и его Незаменимая роль и решающее значение для всей реальной право-Вой жизни, прав и свобод человека, гражданского общества и пра­вового государства.

Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

Существенное значение для всей концепции правового госу­дарства в целом и его основных компонентов имеют предусмотрен­ные Конституцией формы и процедуры не только общесудебной защиты правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов физических и юридических лиц в частно­правовых и публично-правовых отношениях, но и специального судебного контроля за правовым и конституционно-правовым ка­чеством действующих нормативных актов, за конституционностью и правовым характером действий (или бездействия) органов госу­дарственной власти и должностных лиц.

Так, Конституция (п. 2 ст. 46) закрепляет такую важную фор­му судебно-правового контроля общих судов, как обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, общественных объе­динений и должностных лиц. Согласно Конституции (п. 2 ст. 120), суд при рассмотрении конкретных дел проверяет соответствие под­законных актов закону, и если при этом будет установлено несоот­ветствие между ними, решение должно быть принято в соответст­вии с законом. Кроме того суды, по новой Конституции (п. 4 ст. 125), вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд Россий­ской Федерации о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, нарушающе­го конституционные права и свободы граждан.

Широким кругом полномочий в области конституционного контроля за нормативными актами и действиями государственных органов наделен Конституцией (ст. 125) Конституционный Суд Российской Федерации. В сферу осуществляемого им контроля входят: разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, раз­решение споров о компетенции, проверка по жалобам граждан и запросам судов конституционности закона, нарушающего консти­туционные права и свободы граждан, толкование Конституции Рос­сийской Федерации.

В своей деятельности по осуществлению конституционного контроля Конституционный Суд, в силу закрепления в новой Кон­ституции общерегулятивного значения прав и свобод человека, а также признания принципов и норм международного права как составной части правовой системы Российской Федерации, по су­ществу может и вправе, не ограничиваясь позитивными нормами Конституции, руководствоваться также общеправовыми принци­пами и положениями. По логике характерного для новой Консти­туции правового подхода, конституционно-правовой контроль Конституционного Суда — это по своей сути общеправовой кон­троль за нормативными актами и действиями органов власти. Такой характер и смысл функций Конституционного Суда в полной мере соответствует новой правовой идеологии Конституции, идее

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву

господства права, природе и назначению правовой государствен­ности.

Не противоречит это и положению федерального конституци­онного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (от 24 июня 1994 г.), согласно которому "Конституционный Суд Рос­сийской Федерации решает исключительно вопросы права" (п. 7 ст. 3), поскольку к праву, по новой Конституции, относится не только "позитивное право", но и "естественное право" (прирож­денные и неотчуждаемые основные права и свободы человека).

Конституционная модель российской правовой государствен­ности остается еще не сформированной до конца. Поэтому перво­очередной является задача доведения до конца процесса форми­рования всех конституционных институтов и принятие всех пре­дусмотренных Конституцией федеральных конституционных за­конов и федеральных законов, словом, довершение конституци­онной модели российского правового государства на всех уров­нях (общефедеральном, на уровне субъектов Федерации и на ме­стном уровне).

Существенное значение в этой связи имеет осуществление до конца судебной реформы и формирование такой судебной системы, которая в действительности была бы мощной защитницей консти­туционализма, конституционной законности и правопорядка в стране. Судебная власть должна укрепить правовой профиль формирую­щейся российской государственности, значительно облегчить на­грузки двух первых властей, понизить напряженность в их взаи­моотношениях, усилить момент их согласованного взаимодействия.

Наряду с существенными достоинствами конституционная мо­дель российского правового государства имеет и ряд недостатков. В их числе — несбалансированное разделение властей, отсутствие надлежащей эффективно действующей системы сдержек и проти­вовесов во взаимоотношениях различных властей, раздвоение ис­полнительной власти (Президент, Правительство) в сочетании с независимостью Правительства от Парламента, отсутствие необхо­димой ясности в распределении полномочий между Федерацией в Целом и ее субъектами, отсутствие четкой иерархии источников Действующего в стране права, неопределенность статуса прокура­туры (она упомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отнесена к исполнительной власти), внутренняя противоречивость негосударственной концепции местного самоуправления с факти­ческим наделением его государственно-правовыми полномочиями, чрезмерная жесткость (и практическая нереализуемость даже в интересах сохранения самой Конституции) порядка принятия кон­ституционных поправок и т. д.

Стабильность и долгосрочность конституционной модели Российского правового государства (наряду с полнотой, завершен­ностью и внутренней согласованностью этой модели) являются не-

388 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

обходимыми условиями ее успешной практической реализации. Поэтому принципиально важно, чтобы необходимые для утвержде­ния конституционализма улучшения, изменения и корректировки исходной конституционной модели российской государственности осуществлялись бы на основе принципов, норм, механизмов и про­цедур нынешней Конституции — в рамках ее толкования, попра­вок и дополнений к ней.

Ключевая задача в этом плане состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции, доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противо­весов во взаимоотношениях различных властей, соответствующие толкования Конституционного Суда, необходимые поправки к Кон­ституции и т. д.) ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия Парламента как пред­ставительной и законодательной власти, создать и утвердить силь­ную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных, соглас­но Конституции (ст. 10), ветвей власти, который необходим и дос­таточен для их согласованного действия и нормального функциони­рования формирующейся системы российской правовой государст­венности.

Наиболее острая и сложная проблема при этом — с учетом российского опыта и нынешнего трудного пути к конституциона­лизму и правовой демократии — заключается в согласовании (не­обходимой и для современной России) сильной исполнительной (т. е. по существу — президентской) власти с надлежащей пред­ставительной властью, полномочия которой соответствовали бы смыслу, идеям и требованиям разделения властей и правовой госу­дарственности.

Судьбы российского конституционализма в складывающихся условиях во многом будут зависеть от успехов на пути к достиже­нию и утверждению жизнеспособного баланса различных властей на базе и в общих рамках действующей Конституции Российской Федерации.

Задача, следовательно, состоит в том, чтобы преодолеть заста­релый порок российской власти — тенденцию к ее монополизации и бесконтрольности — теперь уже, в наше конституционное время, в системе разделения властей. Опыт российской политической истории учит, что это очень трудно, но крайне необходимо. Нынешние постсоциалистические реалии свидетельствуют, что это, пока возможно, должны сделать сторонники действующей Конституции, не откладывая дело до прихода к власти ее против­ников.

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву