Лекция 7. Форма государственного устройства. Межгосударственные объединения.

1. Политико-территориальная организация (государственное устройство).

2. Межгосударственные объединения.

 

1. В юридической литературе термином «государственное устрой­ство» обозначается политико-территориальная организация государ­ства, в том числе характер взаимоотношений между центральными и местными властями. Иногда пишут, что государственное устройст­во — это организация территории государства, соотношение госу­дарства как целого с его составными элементами (частями).

История свидетельствует, что разные государства всегда отли­чались друг от друга внутренним строением, способом территори­ального деления, а также степенью централизации государственной власти. Существует две разновидности государственного устройства: простая (унитарное государство) и сложная (федеративное госу­дарство). Унитарное государство представляет собой единое, слитное го­сударство, не имеющее в своем составе государственных образова­ний. Ему присущи следующие черты:

1) единый центр государственной власти, т.е. единая, общая для всей страны система высших и центральных органов власти (парламент, правительство, Верховный суд);

2) одна система законодательства;

3) единое гражданство;

4) единая судебная система;

5) одноканальная система налогов, т.е. все налоги собираются по стране и аккумулируются в центре;

6) административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью, но наделяются достаточно ши­рокой компетенцией в экономической, социальной, культурной сферах.

Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый правовой статус (одноименные), занимают рав­ное положение по отношению к государству в целом (так называе­мые симметричные унитарные государства). Если же на террито­рии унитарного государства имеются регионы, обладающие национальными, культурными, историческими особенностями, то создается политическая или административная автономия (асим­метричные унитарные государства). Права у таких автономий не­сколько шире, чем у обычных административно-территориальных единиц, но границы этой самостоятельности устанавливаются выс­шими органами власти страны.

В последнее время в унитарных государствах появилась новая форма — регионализм, когда автономные образования обладают правом принимать свое законодательство. Например, в Испании и Италии существует областная автономия, т.е. области, которым бы­ла предоставлена автономия, наделены правом издавать законода­тельные акты по вопросам градостроительства, сельского и жилищ­ного хозяйства, всего по 18 позициям (по Конституции Италии). Считается, что регионалистское государство — своеобразная проме­жуточная форма между унитарным и федеративным государствами.

Унитарные государства могут быть централизованными и де­централизованными. В первых, как правило, отсутствует местное самоуправление, а во главе местных органов стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных унитарных государствах местные органы власти избираются населением и пользуются зна­чительной самостоятельностью. Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра и может способствовать бо­лее быстрому росту страны, ее развитию.

Федерация — сложное государственное устройство, для которо­го характерно наличие в составе государства других государствен­ных образований. В строго научном смысле федерацией является союз государств, основанный на договоре или конституции. Госу­дарственные образования, входящие в федерацию, носят название субъектов. По числу субъектов федеративные государства отлича­ются друг от друга, например, в США — 50 субъектов (штатов), в Швейцарии — 23 кантона, в России — 89 субъектов, в Индии — 25 штатов и т. д. Всего в мире более 20 федеративных государств, есть многонациональные — Россия и малонациональные — Герма­ния, Австрия и др. К федеративным относятся также Малайзия, Ни­герия, Танзания, Канада, Мексика, Аргентина, Австралия и др.

Федерации характеризуются следующими чертами:

1) определенная политическая и юридическая самостоятель­ность субъектов, например, субъекты могут иметь свои конститу­ции (США, Мексика, Германия), свое гражданство (США);

2) двухуровневая система органов государственной власти: на­ряду с федеральными органами имеются органы власти субъектов федерации;

3) две системы законодательства — общефедеральная и субъ­ектов;

4) в двухпалатном парламенте одна из палат представляет инте­ресы субъектов;

5) наличие двойного гражданства (не во всех федерациях);

6) двухканальная система налогов;

7) разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов. Данный вопрос особенно важен для федеративного государства.

Существует четыре способа размежевания компетенции:

1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а остальные вопросы относятся к ведению субъектов;

2) определяется исключительная компетенция субъектов, а ос­тальные вопросы отнесены к ведению федерации (в настоящее вре­мя этот способ не применяется);

3) устанавливаются две компетенции — федеративная и субъек­тов, а неперечисленные вопросы относятся к ведению либо федера­ции, либо субъектов;

4) указываются три сферы компетенции: кроме исключитель­ной федеративной и исключительной субъектов федерации есть еще сфера конкурирующих интересов (совместного ведения).

Оценка способов размежевания компетенции связана с конкрет­ными условиями той или иной страны. При повышении самостоя­тельности субъектов предпочтительнее способ первый. Второй способ направлен на повышение централизации федерации. При третьем способе, если преследуется цель усилить федерацию, оста­точные полномочия передаются федеральным органам, если субъ­ектам удается отстоять свою самостоятельность, то остаточные пол­номочия передаются субъектам. Четвертый способ используется по-разному, но его недостаток состоит в множестве юридических слож­ностей по определению, а главное — реализации предметов веде­ния совместной сферы. В связи с этим в новейшем конституционном законодательстве федераций дается перечень двух сфер — федеральной и конкурирующей, а остальные вопросы отнесены к исключительной компе­тенции субъектов. Этот способ использован в Конституции Россий­ской Федерации 1993 г. В целом же взаимодействие между федерацией и ее субъектами происходит противоречиво: идет как усиление центральной власти, так и ее ослабление. Развитие современного федерализма свиде­тельствует о том, что преобладает тенденция к интеграции феде­рального центра и субъектов при определенных гарантиях прав субъектов. В то же время наблюдаются серьезные всплески сепара­тизма, которые имеют место в государствах разного уровня разви­тия — Австралии, Канаде, Индии, Бельгии, Нигерии, России. Важно отметить, что входящие в федерацию субъекты не облада­ют суверенитетом, т.е. полным верховенством на своей территории, независимостью в международных отношениях, лишены права выхо­дить из федерации (права сецессии). В настоящее время ни одно госу­дарство мира не закрепляет права сецессии за субъектами федерации. Субъекты лишены права самостоятельно выступать на мировой политической арене. Этого права не признает за ними и междуна­родное право. В США, Канаде, Австралии факт несуверенности штатов подтвержден решениями верховных судов этих государств. В конституциях названных государств ничего не говорится о суве­ренитете субъектов федерации. На развитие федеративных отношений большое влияние оказы­вает ряд чрезвычайных средств политического и правового харак­тера, которыми обладает федеральный центр. Так, он вправе вво­дить войска на территорию субъекта для защиты от внутренних беспорядков, устанавливать чрезвычайное положение, когда воз­можна приостановка полномочий власти на местах. Как известно, федерация многолика. Существуют две концепции теоретического обоснования федерализма как формы организации управления страной: дуалистический и кооперативный федерализм. Концепция дуалистического федерализма базируется на принципе жесткого разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Каждый из них имеет строго фиксированную компетен­цию и не вмешивается в дела другого, т.е. самостоятельно реализует свой статус. Кооперативный федерализм основан на принципе взаим­ного дополнения и взаимовыгодного сотрудничества федерации и субъектов, солидарной ответственности в сфере совместного ведения Кооперативный федерализм более предпочтителен в современных ус­ловиях, так как позволяет снимать политические конфликты. Кроме того, различают национальную и территориальную фе­дерации. Федерации, основанные на национальном признаке, считаются непрочными. Об этом свидетельствует опыт СССР, Чехословакии, Югославии. Преувеличение роли национального фактора в по­строении федерации способно не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Не случайно в африканской Нигерии при создании федерации штаты были обра­зованы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам и чтобы ни в одном из них не доминировало ни одно племя. Территориальный подход способствует укреплению государствен­ности, стимулирует процессы интеграции. Территориаль­ный фактор позволяет учесть многие условия, в том числе экономические, исторические, географические и др. В некоторых случаях территориальный подход должен быть дополнен национально-куль­турной автономией, т.е. правом национальных меньшинств на поль­зование родным языком, обучение на этом языке, развитие своих на­циональных обычаев, традиций, культурных учреждений и т. д. Различают также симметричные и асимметричные федерации. Симметричной является федерация, где все субъекты имеют одинаковое правовое положение, пользуются одинаковыми полномочиями. В асимметричной федерации субъекты имеют разный правовой статус. В юридической литературе различают три разновидности асимметрии (проф. В.Е. Чиркин). К первому виду асимметрии относятся федерации, где наряду с субъектами в ее состав входят и другие территориальные образо­вания, например федеральные территории (до 1949 г. — Аляска в США), которые могут иметь или не иметь законодательный ор­ган, но управление этой территорией осуществляется специально назначенным из центра чиновником. Помимо того, в состав федера­ции входят федеральные владения (прибрежные острова у Арген­тины, Австралии, Венесуэлы, которые также управляются из цен­тра); федеральный столичный округ (столица с прилегающими окрестностями), ассоциированные, т.е. свободно присоединившие­ся, государства (например, в США Пуэрто-Рико, Республика Па­лау, Федеральные штаты Микронезии). Второй вид асимметричной федерации представляет собой го­сударство, где субъекты юридически равноправны, но различаются по своему фактическому положению. Примером может служить Россия, где имеется шесть видов субъектов, которые по Конститу­ции Российской Федерации равны, но фактическое их положение различается, например республик и автономных округов. Третья разновидность — так называемая скрытая асимметрия, где однопорядковые субъекты (штаты, земли) не во всем равны, например, имеют разное число представителей в верхней палате парламента, так как обладают разным числом жителей, размерами территории и др. (Германия, Австрия, Швейцария). Считается, что абсолютно симметричных федераций не сущест­вует, все они имеют элементы асимметрии. Иногда к формам государственного устройства относят конфе­дерацию. Но строго говоря, это межгосударственное объединение суверенных государств и нового государства они не образуют. По­этому конфедерация будет рассмотрена среди форм межгосударст­венных объединений.

 

2. Межгосударственные объединения представляют собой союз государств, созданный на основе межгосударственного договора и преследующий цели экономической, политической, военной и иной интеграции государств. В учебной литературе к межгосудар­ственным объединениям относят содружества, сообщества, иные объединения государств. Весьма редко к таким объединениям отно­сят конфедерацию. Между тем она представляет собой государст­венно-правовое объединение суверенных государств. Термин «конфедерация» латинского происхождения и обозна­чает «сообщество». В учебниках конфедерация рассматривается как форма государственного устройства, что вряд ли правильно, поскольку все входящие в конфедерацию государства сохраняют свой суверенитет и нового государства не образуют. На современном этапе конфедеративных объединений в «чис­том» виде не существует. Конфедерацией были США в 1781 — 1787 гг. (а фактически до 1791 г., когда вступили в силу первые десять поправок к Конституции США); Швейцария — в 1815 — 1848 гг.; Объединенная Арабская Республика, соединявшая Еги­пет и Сирию, — в 1958 — 1961 гг.; Сенегамбия, объединявшая аф­риканские государства Сенегал и Гамбию, — в 80-е гг. Конфедерации присущи следующие особенности:

1) сохранение за объединившимися государствами суверенитета практически в полном объеме. Они продолжают иметь собствен­ные государственные органы, гражданство, конституцию, законо­дательство, самостоятельно осуществляют государственную власть на своей территории;

2) она создается на договорной основе, поэтому носит добро­вольный характер;

3) для достижения целей, послуживших основанием для объе­динения, формируются необходимые органы управления, которые могут принимать управленческие решения и нормативные акты по ограниченному кругу вопросов;

4) отсутствие единого гражданства и единой территории;

5) суверенитет принадлежит каждому из объединившихся го­сударств;

6) рекомендательный характер актов органов конфедерации, для вступления их в силу требуется одобрение высшими органами субъектов объединения;

7) нет общей конфедеративной собственности, налогов; финан­совые средства образуются по соглашению субъектов;

8) осуществление обороны конфедерации союзной армией, которая состоит из воинских формирований субъектов конфеде­рации;

9) право сецессии, т.е. свободного выхода из конфедерации в одностороннем порядке без согласия других членов.

Конфедерация — временный союз государств, обычно неустой­чивое образование, поэтому со временем перерастает в федерацию или приводит к распаду конфедерации.

К межгосударственным объединениям относятся содружества. Например, до 1946 г. существовало Британское Содружество на­ций, в настоящее время действует Содружество Независимых Го­сударств (СНГ). СНГ был создан в 1991 г. и включает в себя 12 бывших союзных республик, входивших ранее в СССР. СНГ представляет собой межгосударственный союз суверенных государств, обладающих полной международной правосубъектностью, основанный на равен­стве членов и учете позиции каждого государства. СНГ создан для реализации следующих задач:

1) сотрудничество в политической, экономической, гуманитар­ной и иных областях;

2) обеспечение основных прав и свобод человека в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права;

3) формирование общей позиции по ключевым вопросам меж­дународного характера, проведение совместных внешнеполитиче­ских действий и инициатив;

4) военно-политическое сотрудничество, объединение усилий для предотвращения и урегулирования вооруженных конфликтов, совместная охрана внешних границ;

5) борьба с организованной преступностью и др.

Для вступления в СНГ новых членов необходимо, чтобы госу­дарство-претендент разделяло цели и принципы СНГ, признавало его Устав. Нужно также согласие на вступление нового члена всех государств членов СНГ. Выход же из СНГ свободный, он возмо­жен в одностороннем порядке при предварительном письменном предупреждении за 12 месяцев хранителя Устава СНГ, которым яв­ляется Республика Беларусь. Для взаимного сотрудничества и координации действий в рам­ках СНГ созданы следующие органы: Совет глав государств — членов СНГ; Межпарламентская ассамблея, состоящая из представителей парламентов государств — членов СНГ; Совет глав правительств; Совет министров иностранных дел; Координационно-консультативный комитет; Экономический совет и Экономический суд; Совет министров обороны и Штаб по координации военного со­трудничества; Совет командующих пограничными войсками; Комиссия по правам человека и др.

Все органы СНГ являются консультативными, выполняют ко­ординирующие функции, все решения принимаются с общего со­гласия и чаще всего носят рекомендательный характер. Расходы на финансирование органов СНГ и совместные мероприятия рас­пределяются на основе долевого участия и устанавливаются специ­альными соглашениями. К межгосударственным объединениям относят и некоторые сообщества функционально-целевого назначения, например Со­вет Европы, членом которого с 1996 г. является Российская Феде­рация. Совет Европы — одна из авторитетных и представительных ор­ганизаций, которая объединяет в своем составе свыше 40 европей­ских государств, в то время как другие европейские международ­ные организации по численности значительно уступают Совету Европы. Это старейшая общеевропейская организация, образован­ная в 1949 г. Главная цель Совета Европы — содействие более тесному европейскому сплочению и укреплению мира. В уставных доку­ментах Совета Европы конкретизируются эти цели следующим образом:

1) правовое обеспечение прав и свобод человека;

2) содействие осознанию и развитию европейской культурной

самобытности;

3) поиск современных решений социальных проблем, напри­мер, национальных меньшинств, защиты окружающей среды, борь­бы со СПИДом, наркоманией;

4) развитие политического партнерства с новыми демократиче­скими странами Европы, помощь государствам Центральной и Вос­точной Европы в проведении политической, законодательной и конституционной реформ.

Для вступления в Совет Европы необходимо, чтобы данная страна привела свои учреждения и правовую систему в соответст­вие с принципами демократии, верховенства права и уважения прав человека, подписала и признала в полном объеме Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ее контрольный механизм. Приоритетным направлением в работе Совета Европы является защита прав и свобод человека. Принимая Россию в 1996 г. в Совет Европы, соответствующая комиссия отметила, что «Россия еще не отвечает всем нормам Сове­та Европы. Однако интеграция предпочтительнее изоляции, а со­трудничество предпочтительнее конфронтации». Совет Европы имеет собственные органы. К ним относятся: Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), наделен­ная консультативными функциями и уполномоченная решать лю­бые вопросы, входящие в компетенцию Совета Европы, принимать рекомендации, которые могут адресоваться как Комитету минист­ров, так и непосредственно правительствам стран-участниц.

Комитет министров — главный орган Совета Европы. Он уполномочен принимать решения от имени Совета Европы. Его со­став — министры иностранных дел государств-членов. Заседает Комитет два раза в год. Заседания закрытые, по итогам публикуют­ся коммюнике или декларации.

Конгресс местных и региональных органов власти Евро­пы — консультативный орган, который состоит из двух палат: од­на представляет интересы местного самоуправления, другая — интересы региональных органов власти.

Международный Секретариат, который состоит из 1200 со­трудников, содействующих работе органов Совета Европы, и воз­главляется Генеральным секретарем, избираемым на пять лет. Европейский Суд, призванный обеспечивать исполнение Кон­венции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. государ­ствами — участниками Совета Европы. Эта задача осуществляется путем рассмотрения и разрешения конкретных дел на основе инди­видуальных жалоб физических лиц, групп лиц или неправительственных организаций.

Европейский Суд не является высшей инстан­цией по отношению к судебной системе государства-участника. Поэтому он не может отменить решение судебных органов конкрет­ного государства. Европейский Суд, рассматривая конкретные жа­лобы, устанавливает, были ли допущены нарушения Конвенции 1950 г. В то же время Европейский Суд вправе присудить «спра­ведливое удовлетворение претензий» в форме финансовой ком­пенсации материального ущерба или материального вреда, а так­же возмещения выигравшей стороне всех издержек и расходов. Невыполнение решения Европейского Суда может повлечь приос­тановление членства в Совете Европы или даже исключение из его состава. Надзор за исполнением решений Европейского Суда, в том числе за своевременной выплатой денежной компенсации, ведет Комитет министров Совета Европы.

Со вступлением в Совет Европы Россия, во-первых, получила солидную международную трибуну, через которую может прово­дить свои национально-государственные интересы; во-вторых, включена в европейское политико-правовое пространство; в-треть­их, расширились возможности для прямого сотрудничества с евро­пейскими странами в гуманитарной сфере — науке, образовании, здравоохранении, экологии, культуре и др.

Существуют универсальные объединения государств типа ООН, объединяющей около 200 государств мира. Все указанные выше объединения свидетельствуют об интегра­ционных процессах, присущих современному мировому сообщест­ву, и рассматриваются как перспективные, хотя некоторые из них представляют собой временные союзы.