Лекция 26. Механизм правового регулирования.

1. Понимание механизма правового регулирования.

2. Структура и стадии правового регулирования.

3. Эффективность механизма правового регулирования.

 

1. Регулирование общественных отношений — главная функция права, его основная характеристика в действии, в движении, в про­цессе реализации его возможностей. Поэтому изучение механизма правового регулирования важно для того, чтобы установить, как, с помощью каких правовых средств достигаются цели упорядоче­ния общественных отношений. Следовательно, механизм правового регулирования позволяет понять, как происходит трансформация требований норм права, правовых установлений в правомерное по­ведение субъектов, из каких стадий состоит этот процесс, на каких именно этапах происходят сбои, возникают препятствия для реали­зации права и как можно устранить эти препятствия. Нередко в науке и на практике смешивают понятия «правовое регулирование» и «правовое воздействие». Как уже указывалось, термин «регулирование» означает упорядочение, приведение чего-либо в порядок, в соответствие с чем-либо. Термин «воздействие» предполагает влияние на что-либо при помощи определенных средств. Смысл этих понятий близок, частично совпадает, но это не тождественные понятия. Таким образом, нельзя все правовые сред­ства и формы влияния на общественные отношения сводить исклю­чительно к правовому регулированию.

Под правовым воздействием в юридической литературе чаще всего понимают результативное, нормативно-организационное влия­ние на общественные отношения как системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации права), так и. иных правовых явлений, например, правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса.

Правовое регулирование есть одна из форм воздействия права на общественные отношения, причем воздействие с помощью спе­цифических правовых средств — норм права, правоотношения, актов реализации права. Понятие «правовое воздействие» шире, чем категория «правовое регулирование». Правовое регулирование есть воздействие всей системы юридических средств на обществен­ные отношения. Правовое же воздействие — это не только специ­ально-юридическое влияние права на общественную жизнь, но и информационно-психологическое, воспитательное, социальное и иное влияние правовой действительности на жизнь общества. Ме­жду рассматриваемыми понятиями нет резкой грани, они тесно свя­заны, но правовое регулирование является лишь частью правового воздействия, при этом частью специально-юридической. Категория «механизм правового регулирования» емка и много­гранна, поэтому возможны разные подходы к ее трактовке, можно рассматривать разные структурные элементы в ее составе.

К теме «механизм правового регулирования» отечественная юри­дическая наука проявляет повышенный интерес начиная с 60-х гг. Первым среди ученых-юристов выдвинул идею воздействия права на общественную жизнь проф. Н.Г. Александров. Наиболее значимой для исследования данной проблемы стала работа проф. С.С. Алек­сеева «Механизм правового регулирования» (1967). Ученый опре­деляет правовое регулирование как главное, решающее выражение правовой действительности, результативное нормативно-организо­ванное воздействие на общественные отношения при помощи пра­вовых средств. По мнению проф. М.И. Матузова, механизм правового регули­рования можно различать в узком и широком смыслах. В узком смысле этот механизм включает только то, без чего невозможно регулирование общественных отношений, а именно — императив­ное, властное их нормирование государством. В широком смыс­ле — вся совокупность правовых явлений, действующих в общест­ве и оказывающих влияние на сознание и поведение субъектов, т.е. механизм юридической надстройки. Следовательно, под меха­низмом правового регулирования в узком смысле понимается собст­венно механизм правового регулирования, а в широком смысле — механизм правового воздействия.

В учебной литературе даются и другие дефиниции. Например, проф. А.В. Малько считает механизмом правового регулирования систему правовых средств, организованных наиболее последова­тельным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пу­ти удовлетворения интересов субъектов права. Автор рассматрива­ет механизм правового регулирования как борьбу с препятствиями, а главную цель механизма видит в беспрепятственном удовлетворе­нии интересов субъектов. По мнению А.В. Малько, в процессе упо­рядочения общественных отношений встречаются многочисленные препятствия для реализации позитивных интересов субъектов, ко­торые без их своевременного устранения снижают эффект правово­го регулирования. К ним относят правонарушения, пробелы в зако­нодательстве, коллизионность правовых норм и актов и т. д. Механизм правового регулирования призван бороться с такими препятствиями.

Проф. В.В. Лазарев усматривает главное назначение механизма правового регулирования в том, что он позволяет раскрыть процесс перевода предписаний права в реальное правомерное поведение человека. Такое понимание механизма правового регулирования представляется более предпочтительным. Важно подчеркнуть, что все ученые, независимо от их позиций, рассматривают механизм правового регулирования как право в действии, в динамике. Ины­ми словами, категория «механизм правового регулирования» ис­пользуется в юридической науке для отражения момента движе­ния, функционирования права. К особенностям механизма правового регулирования обычно относят то, что этот механизм:

1) по своему характеру является государственным, поскольку осуществляется при помощи общеобязательных норм, исходящих от государства;

2) опирается на возможность применения принудительной силы государства;

3) имеет пределы воздействия на общественные отношения;

4) обладает определенным содержанием и направленностью, которые выражаются в том, что механизм правового регулирования направлен на: упорядочение и закрепление сложившихся общест­венных отношений; содействие развитию и утверждению новых об­щественных отношений, в которых заинтересованы общество и го­сударство;

5) осуществляется при помощи системы правовых средств, спо­собов и методов правового регулирования, в том числе таких, как дозволения, запреты, обязывания, императивные и диспозитивные методы регулирования и т. д.;

6) характеризуется стадийностью действия;

7) обладает эффективностью, которая зависит как от объектив­ных, так и субъективных условий и факторов.

 

2. Некоторые ученые, рассматривая структуру механизма право­вого регулирования, выделяют два ее полярных элемента:

нормативную основу или нормы права, выражающие главные способы воздействия права — дозволения, запреты, обязывания;

способы реализации, которые проявляются в фактическом по­ведении людей, совершении действий или в воздержании от дейст­вий (бездействии), т.е. результативную сторону механизма.

Между этими двумя элементами существуют промежуточные звенья — юридические факты, правоотношения. А.В. Малько называет пять основных стадий, или элементов, ме­ханизма правового регулирования: 1) нормы права; 2) юридический факт или фактический состав; 3) правоотношение; 4) акты реализа­ции прав и обязанностей; 5) охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент). Несмотря на различие позиций, и в первой, и во второй, по существу, имеется в виду одно и то же, но не­которые элементы выделены в самостоятельную стадию.

С.С. Алексеев к элементам механизма правового регулирования относит: юридические нормы; правоотношения; акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей; индивидуальные предписания, акты применения права как факультативный эле­мент. В юридической литературе чаще всего называют именно эти четыре элемента механизма правового регулирования. Они же од­новременно являются стадиями механизма. Различия в позициях отдельных ученых состоят главным обра­зом в том, что в качестве факультативной называют не стадию пра­воприменения, а правоприменение именно охранительного харак­тера. Не всегда в качестве самостоятельной стадии указывают на юридические факты, так как они неотделимы от правоотношений, которые не могут возникнуть без юридических фактов. Охарактеризуем каждую из стадий механизма правового регу­лирования.

Первая стадия — формирование нормативной основы, включа­ет процесс создания и общее действие юридических норм. Но нор­мативная основа включает не только нормы права, но и индивиду­альные предписания, договоры, средства и приемы юридической техники, иные инструменты правового регулирования. С.С. Алек­сеев придает наибольшее значение в нормативной основе таким юридическим средствам, как позитивные обязывания, дозволения и запреты, поскольку они проявляют себя именно в действии права.

Вторая стадия включает правоотношения, возникающие на ос­нове юридических фактов (или фактического состава) и в рамках которых стороны приобретают конкретные права и обязанности как меру индивидуального поведения субъектов. Этой стадии не­редко предшествует факультативная стадия — применение права, без которой не могут возникнуть правоотношения. Правопримени­тельный акт служит тем юридическим фактом, без которого не мо­жет быть правоотношения. Например, право гражданина на выс­шее образование неосуществимо без вынесения соответствующего правоприменительного акта — приказа ректора о зачислении дан­ного лица в вуз. Это главный юридический факт, но он, в свою оче­редь, не может быть принят, пока абитуриент не представит требуе­мые документы, не сдаст вступительные экзамены и не пройдет по конкурсу. В рамках правоотношений устанавливается конкретная юриди­ческая связь между субъектами, при этом субъекты вполне опреде­ленно разделяются на управомоченных и обязанных. Именно здесь выявляется, какая из сторон правоотношения имеет интерес и соот­ветствующие субъективные права, а какая обязана не препятство­вать удовлетворению этого интереса либо осуществлять конкретные активные действия в интересах управомоченного. Правоотношения, как известно, возникают на основе норм пра­ва и при наличии определенных юридических фактов. В рамках правоотношения абстрактная программа действия, заложенная в нормах права, преобразуется в конкретное правило поведения для соответствующих субъектов.

Третья стадия — реализация субъективных прав и юридиче­ских обязанностей. На этой стадии достигаются цели правового регулирования. При этом реализация осуществляется в формах ак­тов: соблюдения (запретов), исполнения (обязанностей), использо­вания (прав) и применения права. Акты реализации представляют собой основное средство, при помощи которого права и обязанности претворяются в жизнь, т.е. осуществляются в поведении тех или иных субъектов. Если на этой стадии не создается препятствий для реализации прав и обя­занностей, то не возникает необходимости в четвертой (факульта­тивной) стадии — контроля за использованием прав и исполнением обязанностей или защиты прав субъектов правоотношений.

Четвертая стадия характеризуется наступлением определенных юридических последствий при невыполнении субъектом возло­женных на него обязанностей или при совершении правонаруше­ния. Данная стадия наступает только при конфликтной ситуации и свидетельствует о невозможности обычными, «мирными» средства­ми разрешить конфликт. Поэтому на этой стадии возникает необхо­димость в правоотношениях другого рода — правоохранительных, а также в правоприменительной деятельности обеспечительного характера. Здесь управомоченный приобретает право на защиту, с помощью которого он или специальные органы возбуждают пра­воприменительный процесс, и с помощью юрисдикционных орга­нов имеет возможность в отношении обязанного лица применить меры государственного принуждения. Нарушившая свои обязанно­сти сторона в рамках охранительных правоотношений приобретает новый статус, где на первый план выдвигается юридическая ответ­ственность. Поэтому охранительное правоотношение строится по типу властеотношения, в котором юрисдикционный орган использует власть для восстановления справедливости, укрепления закон­ности. Таким образом, главным элементом на данной стадии явля­ются охранительные правоприменительные акты.

Перечисленным выше стадиям соответствуют элементы меха­низма правового регулирования. Ими выступают:

1.Нормы права, или нормативная основа регулирования. Они устанавливают общее правило или модель поведения, а также опре­деляют круг субъектов, их правовой статус. От вида нормы пра­ва — запрещающая, обязывающая, уполномочивающая, рекомен­дательная, поощрительная и др. — зависит характер поведения субъектов права.

2.Правоотношение, которому предшествуют юридические факты. Последние, по существу, включают в действие весь меха­низм правового регулирования и вызывают возникновение правоот­ношений определенного вида. В правоотношении общая модель по­ведения конкретизируется применительно к субъектам и в нем фиксируются субъективные права и обязанности сторон.

3.Акты реализации прав и обязанностей представляют собой фактическое поведение участников правоотношений. Этим элемен­том завершается действие механизма правового регулирования, ес­ли достигается упорядоченность общественных отношений, т.е. ус­танавливается правопорядок, или обеспечивается тот результат, на который направлена воля законодателя. Однако если этот резуль­тат не достигнут, то в качестве элемента механизма правового регу­лирования могут быть использованы акты правоприменения, кото­рые гарантируют осуществление прав и обязанностей.

Процесс правового регулирования сопровождается определен­ными методами и способами. Напомним, что метод правового регу­лирования — это совокупность способов правового воздействия на общественные отношения. Различают властно-императивный (авто­ритарный) метод, основанный на централизованном регулировании «сверху вниз» (административное, уголовное, уголовно-исполни­тельное право) и автономный, или децентрализованное регулирова­ние, при котором участники общественных отношений являются рав­ноправными партнерами (гражданское, семейное право).

Способы регулирования — это приемы регулирования общест­венных отношений, которые зависят от специфики правовых норм. Выделяют следующие способы правового регулирования: а) за­прещение; б) дозволение; в) обязывание; г) рекомендации; д) по­ощрения и др. В зависимости от способа правового регулирования выделяют такую категорию, как тип правового регулирования. Их существует два:

1) общедозволительный, который основан на принципе «дозволено все, кроме...», т.е. субъекты могут совершать любые действия, кроме запрещенных законом;

2) разрешительный, основу которого составляет принцип «за­прещено все, кроме...», т.е. субъекты могут совершать только дей­ствия, которые разрешены нормами права. Но в ряде случаев при этом требуется соответствующее разрешение компетентного органа.

Некоторые ученые подчеркивают большую роль в механизме правового регулирования правосознания и правовой культуры (В.В. Лазарев и СВ. Липень). Например, отмечается, что меха­низм правового регулирования оказывает серьезное влияние на формирование мотивов поведения участников общественных отно­шений. В психике людей по-разному работают обязывания, запре­ты, дозволения: в одних случаях они вызывают побудительные мотивы правомерного поведения, в других — напротив, могут по­буждать к совершению правонарушений. Правовое регулирование имеет свои пределы, так как воздейст­вие права на общественные отношения не может быть безгранич­ным. Вообще право не может быть выше, чем экономический строй общества и обусловленное им культурное развитие. Воздействовать с помощью права на поступки и действия людей можно лишь в той мере, в какой эти поступки и действия подвластны сознанию чело­века. Человек помимо своих действий безразличен для права. Лишь его поступки подлежат оценке права с точки зрения их правомерно­сти или неправомерности. Важно также иметь в виду, что предметом правового регулиро­вания могут выступать не любые общественные отношения.

 

3. Обобщающей характеристикой механизма правового регулиро­вания является его эффективность.

Под эффективностью правового регулирования понимается со­отношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. Если предписания, установленные в нормах пра­ва, реализовались в правомерном поведении, тогда можно считать, что механизм правового регулирования достаточно эффективен. Аналогично определяет эффективность действующего права, а по сути дела механизма правового регулирования, акад. B.C. Нерсе-сянц. Он пишет: «Эффективность действия права — это степень достижения правовых целей действующего законодательства в раз­личных сферах правовой регуляции». Показатель эффективности, по его мнению, есть соотношение между последствиями реализации норм законодательства (т.е. результатами его действия) и правовы­ми целями этих норм. В настоящее время выдвигаются следующие условия повыше­ния эффективности правового регулирования:

1) совершенствование правотворчества, что предполагает наи­более полное выражение в нормах права общественных интересов и потребностей, усиление гарантированности юридических норм;

2) совершенствование процесса правоприменения, занимающе­го в механизме правового регулирования одно из центральных мест: оно учитывает конкретную обстановку, своеобразие каждой юридической ситуации. Механизм должен выражать тесную взаимосвязь различных правовых средств: если нормативная регламентация призвана обес­печивать стабильность и единообразие в регулировании общест­венных отношений, ввести их в строгие рамки законности, то пра­воприменение конкретизирует эти средства по отношению к отдельным субъектам, к определенному месту и времени. Недо­оценка, неверный выбор юридических средств, заложенных в нор­мативной основе механизма правового регулирования, способны привести к сбоям в реализации права, снижению его эффекта;

3) повышение уровня правовой культуры субъектов права влияет на качество механизма правового регулирования, на укреп­ление законности и правопорядка. При этом интересы личности — главный ориентир для совершенствования механизма правового ре­гулирования. Данное условие служит, в частности, усилению пра­вовой активности граждан и их объединений.

Таким образом, недостаточная эффективность механизма пра­вового регулирования объясняется: а) неправильным определением целей правового регулирования; б) выбором неадекватных средств правового воздействия; в) недостаточно квалифицированным ис­пользованием этих средств, т.е. неэффективной реализацией права. Вместе с тем механизм правового регулирования зависит не только от собственно юридических возможностей данного механизма, но и от уровня развития экономики, социальных факторов, условий ду­ховно-культурной сферы, информационных технологий, ментали­тета общества и т. д.