Базові європейські моделі співробітництва між державним і недержавним суспільними секторами щодо організації надання соціальних послуг

 

Відповідно до вказаних вище двох критеріїв оцінки, вимірів (осей), а саме інституціоналізації та самостійності, можна виокремити такі 4 базові європейські моделі співробітництва між державним і недержавним суспільними секторами щодо організації надання соціальних послуг (далі – моделі), як:

1) соціал-демократична (скандинавська);

2) ліберальна (англосаксонська);

3) перехідні (в країнах Центрально-Східної Європи та Середземномор’я);

4) корпоративна (континентальна).

Соціал-демократична (скандинавська або автономна) модель притаманна скандинавським країнам. Основним суб’єктом, що надає соціальні послуги, є держава. НДО не беруть, як правило, участі в наданні соціальних послуг, а виконують так звані «експресивні» функції, які пов’язані з організацією та проведенням фізкультурно-спортивних, культурних і дозвільних заходів, що задовольняють передусім інтереси та хобі членів ГОГ територіальних громад. Попри те, що майже всі соціальні послуги фінансуються і надаються державою, таку модель, що базується на концепції «держави загального добробуту» (welfare state), відносять до категорії універсалістської або інституціональної.

Соціал-демократична модель відрізняється від «державницької» або патерналістської моделі країн пострадянського блоку, в якій держава також перебрала на себе виконання функцій, пов’язаних із соціальним забезпеченням громадян. Ця відмінність полягає передусім у високому рівні розвитку соціального капіталу, реальному та активному залученні громадськості до вирішення важливих соціальних питань і проблем, зокрема щодо надання соціальних послуг. Тобто скандинавська модель характеризується високим рівнем волонтерства, добровільної участі громадськості та розвитку громадянського суспільства. Відносини між державним і «третім» секторами будуються на філософії, яку можна охарактеризувати як «живи і давай жити іншим».

Відсоток державного фінансування у валових доходах НДО є низьким (25–35%), оскільки НДО спроможні самостійно забезпечити себе необхідними ресурсами шляхом волонтерства, членських внесків, генерування доходів, пожертвувань тощо. Незважаючи на це, НДО і громадськість широко та безпосередньо беруть участь у розробленні політики щодо надання соціальних послуг на місцевому та центральному рівнях управління державою (здебільшого за допомогою сучасних інформаційно-комунікаційних технологій і широкого використання соціального середовища).

Слід зазначити, що вартість утримання скандинавської моделі «держави загального добробуту» є досить високою. Тому рівень ризику невдалого запровадження соціал-демократичної моделі у країнах, в яких держава не має достатніх і стабільних джерел фінансування соціальних послуг, що надаються розвиненою мережею державних установ і служб, є досить високим. Світовий досвід свідчить, що недостатність обсягів ресурсів для надання соціальних послуг неминуче призводить до існування відмінностей між заможними і бідними верствами населення у доступі до таких послуг. Більш того, якщо держава не впроваджує механізм соціального замовлення та не фінансує надання соціальних послуг у достатніх обсягах, то такі відмінності будуть тільки поглиблюватися.

Ліберальна (англосаксонська або партнерська) модель є типовою в країнах Європи, передусім у Великобританії, а також у Канаді, хоча окремі її елементи, особливо засади контрактування соціальних послуг, поширилися на інші країни європейського континенту, наприклад на Нідерланди. У цій моделі НДО також беруть активну участь у наданні соціальних послуг, але вони є більш автономними, а їх функціонування менше залежить від держави. Відсоток державного фінансування у валових доходах НДО становить 35–55%. Утім, навіть якщо НДО отримують фінансування на контрактній основі, вони мають тісні зв’язки з громадами, власні кошти, а також благодійні та власні джерела доходів. Це дає їм змогу зберігати певний рівень незалежності від держави та виконувати активну роль в адвокації, захисті прав отримувачів соціальних послуг. Відносини між НДО та державою базуються на визначеній політиці укладання угод, відомій як компактна політика, що проводилася у Великобританії урядом Т. Блера.

В англосаксонській моделі підґрунтям для надання соціальних послуг є філософія контрактування. У Великобританії така модель спочатку була залишковою, тобто зорієнтована на уразливі верстви населення. Це стало однією з основних причин формування в цій країні розвинутої системи надання населенню благодійними та громадськими організаціями видів соціальних послуг, які уряд неспроможний надавати ефективно, в достатніх обсягах і належного рівня якості. Проте ліберальна модель еволюціонувала в інституціоналізовану, в якій соціальне забезпечення поширюється на всіх нужденних, а її рівень є високим. У цій моделі обсяги надання соціальних послуг розділяються порівну між державним і недержавним секторами суспільства та дотримується принцип так званої «змішаної соціальної економіки» (mixed welfare economy). Однак на практиці на виконання компактної політики НДО віддається перевага в певних сферах, зокрема в наданні громадських соціальних послуг, спеціалізованому догляді та проживанні в стаціонарних установах.

Перехідні моделі притаманні країнам басейну Середземного моря (Греція, Кіпр, Португалія), а також більшості країн Центральної та СхідноїЄвропи. Відносини між державою та ГОГ у сфері надання соціальних послуг, вироблення відповідної політики перебувають на стадії еволюції. Перехідна модель характеризується низьким рівнем державного фінансування з причин нехтування значимістю ГОГ, поширення таких взаємовідносин залежності та негативних соціальних явищ, як непотизм, політичне покровительство та протегування у фінансуванні, у залученні ГОГ до надання соціальних послуг. Такі моделі надання соціальних послуг є, як правило, залишковими або перебувають у рудиментарному стані. Це означає, що «піклування» (надання соціальних послуг) здійснюється в основному в родині та соціальних мережах здебільшого жінками, які перебирають на себе основний тягар догляду за особами, які його потребують. Оскільки в країнах із перехідними моделями надання соціальних послуг економіки перебувають на стадії трансформації, а «третій сектор» – на стадії розвитку, то таким моделям тією чи іншою мірою притаманні риси трьох інших моделей.

Корпоративна (континентальна або регулятивна) модель, в якій ГОГ не тільки беруть активну участь у наданні соціальних послуг, але можуть бути навіть основними суб’єктами їх надання. Наприклад, у Німеччині забезпечується дотримання принципу субсидіарності, відповідно до якого надання соціальних послуг та управління ними мають бути децентралізованими, надаватися на найближчому для їх отримувача рівні, як правило, на рівні територіальної громади. Втручання держави в процес надання таких послуг має бути мінімальним. Разом з тим держава здійснює загальне фінансування соціальних послуг, як правило, шляхом надання ключовим суб’єктам, що надають та отримують такі послуги, «платежів третій стороні» (third-party payments) грантів або субсидій. Таким чином, частка державного фінансування в означеній моделі сягає більше половини (в межах 55–75%) доходу недержавного сектору. А відтак «третій сектор» має високі рівні інституціоналізації та залежності від уряду в постійній фінансовій підтримці. Втім важливою рисою континентальної моделі є потреба уряду в «третьому секторі» та їх взаємозалежність, яку називають «ієрархічною взаємозалежністю» між цими двома суспільними секторами.

Різновидом цієї моделі можна розглядати Францію – країну, в якій уряд вдався до перегляду та проведення політики солідарності, що передбачає субсидіювання «третього сектору», запровадження грантів і контрактів, які надаються та укладаються за результатами діяльності, досягнутими суб’єктами, що надають соціальні послуги в реалізації визначених завдань щодо надання таких послуг. Зазвичай у країнах із континентальною моделлю надання соціальних послуг система соціального забезпечення є корпораційною, тобто вона базується на вкладі трудових ресурсів із різних суспільних секторів. Відносини між ключовими суб’єктами та зацікавленими сторонами (різні органи влади на державному та місцевому рівнях, представники «третього сектору», церква та ін.) врегульовуються правовими актами та відображені значною мірою в податковому законодавстві. А тому континентальну модель називають ще регулятивною.

Дотримання принципу субсидіарності означає, що держава, делегувавши НДО право щодо надання більшості соціальних послуг, перестає бути монополістом і безпосереднім «провайдером» соціальних послуг та перетворюється в «арбітра», тобто зберігає за собою право здійснення моніторингу за виконанням завдань, визначених контрактом, за якістю наданих соціальних послуг і використанням виділених ресурсів. в якій уряд вдався до перегляду та проведення політики солідарності, що передбачає субсидіювання «третього сектору», запровадження грантів і контрактів, які надаються та укладаються за результатами діяльності, досягнутими суб’єктами, що надають соціальні послуги в реалізації визначених завдань щодо надання таких послуг. Зазвичай у країнах із континентальною моделлю надання соціальних послуг система соціального забезпечення є корпораційною, тобто вона базується на вкладі трудових ресурсів із різних суспільних секторів. Відносини між ключовими суб’єктами та зацікавленими сторонами (різні органи влади на державному та місцевому рівнях, представники «третього сектору», церква та ін.) врегульовуються правовими актами та відображені значною мірою в податковому законодавстві. А тому континентальну модель називають ще регулятивною.

Узагальнюючи викладене вище, слід відмітити, що на сучасному етапі в європейських країнах має місце спільна тенденція до конвергенції (зближення) систем соціальних послуг. Її виявом є, передусім, створення змішаного ринку та посилення ролі НДО в наданні соціальних послуг. Така конвергенція значною мірою є наслідком здійснюваної в Євросоюзі спільної соціальної політики, відповідно до якої уряди країн ЄС зобов’язані забезпечувати на ринку соціальних послуг вільну конкуренцію, рівний доступ і недискримінацію суб’єктів, що надають соціальні послуги. Інститути ЄС розглядають діяльність НДО, що надають соціальні послуги, важливою складовою поняття «соціальної економіки», яке сьогодні є альтернативою концепцій «держави загального добробуту» та «ринкової економіки». Такий підхід означає, що НДО є повноцінними та рівноправними суб’єктами діяльності на ринку соціальних послуг, а до їх діяльності та функціонування висуваються такі самі вимоги та критерії, як і до державних соціальних установ та служб.

Разом з тим очевидними є відмінності між європейськими моделями надання соціальних послуг, зокрема такими як різна активність НДО у сфері надання соціальних послуг (у перехідній та скандинавській моделях активність НДО в цій сфері є найнижчою, оскільки право надання соціальних послуг надано здебільшого установам державного сектору, а точніше установам місцевої влади, а в англосаксонській і континентальній моделях у цій галузі домінують приватні комерційні підприємства та неприбуткові організації); відмінності в частках фінансування, які отримують НДО від держави на надання соціальних послуг (найнижчі показники демонструють країни скандинавської та перехідної моделей).

Утім вказані відмінності можна пояснити такими причинами:

- вони значною мірою зумовлені історичними і політичними передумовами становлення, розвитку національних систем соціального захисту та надання соціальних послуг;

- делегування повноважень, ресурсів і відповідальності щодо надання соціальних послуг від державного до недержавного сектору отримує, як правило, підтримку та схвалення з боку громадян, оскільки це приводить до скорочення проявів бюрократизму, реформування негнучкої ієрархічної системи надання соціальних послуг, створення можливостей вибору і підвищення якості отримуваних ними соціальних послуг та ін.

Варто зазначити, що на сучасному етапі в Євросоюзі законодавча база, що регламентує питання надання НДО соціальних послуг, перебуває на стадії подальших трансформацій. З метою оптимізації моделей організації надання соціальних послуг зараз науковці і практики ЄС ведуть активні пошуки альтернативних, інноваційних способів надання соціальних послуг, які б дали змогу інтегрувати діяльність державних установ, неприбуткових організацій та прибуткових (приватних, комерційних) підприємств у єдину ефективну систему надання соціальних послуг. В основу такої системи покладено можливість вибору та отримання клієнтом соціальної послуги найвищої якості за мінімальних витрат на її фінансування з боку держави.

Важливого значення в реформуванні соціальних послуг надається такому державно-управлінському механізму, як співробітництво держави з приватними та громадськими організаціями. Це можна пояснити цілою низкою причин і переваг, найбільш важливими з яких є те, що НДО:

- краще обізнані з потребами та проблемами отримувачів соціальних послуг, знають шляхи їх задоволення і вирішення, оскільки НДО створюються і функціонують за ініціативою «знизу», перебуваючи у тісному та постійному контакті з ними;

- швидше реагують на потреби отримувачів соціальних послуг і більш гнучкіше їх надають; сфера надання соціальних послуг є досить складною та проблемною, але НДО, застосовуючи гнучку тактику, справляються з цими труднощами значно швидше порівняно з державними установами, реагують на задоволення потреб отримувачів соціальних послуг; гнучкість НДО в наданні соціальних послуг проявляється у формі раціонального й ефективного поєднання наявних та наданих ресурсів для вирішення соціальних проблем, застосування індивідуального підходу до задоволення потреб окремого отримувача соціальних послуг, НДО також успішно функціонують в умовах, які постійно змінюються, знаходять і приймають рішення, які є найбільш адекватними в конкретній ситуації;

- незабюрократизовані в роботі, незаангажовані номенклатурою, інструкціями та спроможні виносити на розгляд органів державної влади і органів місцевого самоврядування важливі політичні питання, пов’язані з наданням соціальних послуг;

- можуть привносити додаткові ресурси, генерувати альтернативні джерела фінансування, поєднувати державне фінансування з благодійними фондами та здійснювати моніторинг і контроль за використаними коштами;

- мають значний потенціал для інновацій.

Беручи до уваги викладене вище, стає очевидним, що державні органи влади мають розглядати НДО як рівноправного, стратегічного партнера у формуванні та реалізації політики надання соціальних послуг. Варто також відмітити, що за певних обставин НДО можуть краще надавати соціальні послуги порівняно з приватними підприємствами. Це пояснюється тим, що діяльність НДО базується на таких принципах, як рівність, взаємодопомога, участь громадян. Ці принципи є більш універсальними та важливішими для клієнтів і держави порівняно з принципами, якими керуються приватні підприємства (спрямованість на отримання прибутку) або державні установи, наріжним каменем діяльності яких є утримання статус-кво, стабільність в отриманні фінансування, мінімізація змін у наданні соціальних послуг. Саме тому клієнти при виборі суб’єктів, що надають соціальні послуги, віддають здебільшого перевагу НДО.