Болезни роста» социального страхования

 

Трансформация общественной системы в России в начале 90-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков. Логика либеральных преобразований в экономической и социальной сфере с неизбежностью несет с собой требования коренных изменений в механизмах социальной защиты. Вместо государственно-патерналистских предлагаются институты социальной защиты, в основе которых:

а) личная ответственность индивида (а значит, требуется достаточная для этого заработная плата):

б) коллективно-групповые формы в виде обязательного и добровольного социального страхования (функционирование которых можно обеспечить только при наличии правового и финансового обеспечения этих институтов);

в) государственная социальная помощь уязвимым слоям населения.

Условий для личной и коллективно-групповых форм социальной защиты приемлемого уровня в России создать не удалось. Реальный уровень заработной платы, служащий базой для личного самофинансирования пенсионного и медицинского страхования, не только не вырос, а снизился в 2-3 раза, финансовые институты личного и социального страхования находятся на этапе своего становления.

Действующая в России система социального страхования сохраняет черты, в большей степени характерные для социальной помощи, чем страхования. При достаточно высокой страховой нагрузке на работодателей (почти 40% от фонда оплаты труда) уровень большинства социальных выплат явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. Правовое поле данного института социальной защиты только формируется. Отсутствует реальное разделение системы социального страхования и системы социальной помощи. Термины, принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гарантий, широко используемые во многих промышленно развитых странах в практике различных видов социального страхования — социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов — (эти и другие классические элементы и механизмы данных систем) — все еще представляются отвлеченными категориями, а не жизненно важными регуляторами социальной защиты населения.

Это во многом объясняет массовую незаинтересованность трудозанятого населения в своевременной уплате в полном объеме страховых взносов (работниками и работодателями) в государственные внебюджетные социальные фонды.

Приходится констатировать серьезное отставание в создании экономических условий и инстуциональной базы для формирования новых механизмов социальной защиты в форме сбалансированных между собой экономических отношений и института социального страхования. Так, существующее правовое положение (статус) внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции, сводит их, в основном, к финансовым учреждениям («сборщиков взносов» и «распределителей средств»). Мировой опыт свидетельствует, что основные виды социального страхования (пенсионного, от несчастных случаев на производстве, по безработице), финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и постоянной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лечения, проведение крупномасштабных национальных программ по реабилитации инвалидов (медицинской, профессиональной и социальной).

Кроме того, все еще не обрели своей законодательной формы ряд его видов по страхованию досрочных пенсий: за работу в районах Крайнего Севера, профессиональных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за выслугу лет. В итоге — единое поле социальных рисков не охвачено равномерной «сеткой» страхования, в нем имеется много «брешей», что приводит к ослаблению и выпадению из сферы социальной защиты (из страховой «сетки») значительных слоев населения.

Недостатки, препятствующие институционализации социального страхования:

• наличие высокой и все расширяющейся сферы теневого рынка труда и доходов — нерегистрируемые формы занятости, неофициальные и неучитываемые выплаты заработной платы, что в итоге снижает уровень социальных гарантий для занятых в этой сфере работников и существенно сужает (до 25-30%) экономические возможности для финансирования государственных внебюджетных социальных фондов;

• сохранение архаичных положений социального законодательства, консервирующих нестраховые механизмы приобретения прав на пенсионное и другие виды социального страхования, что порождает нездоровые стимулы уклонения работниками и работодателями от законодательно установленных процедур оформления трудовых отношений и уплаты в полном объеме налогов и страховых взносов;

• наличие крайне высокой и неоправданной дифференциации в системе заработной платы и доходов населения в различных секторах экономики и регионах страны, которая при этом не увязана с системой страховых отчислений и всей системой социальной защиты, является тормозом развития системы социального страхования;

• сохранение устарелых механизмов исчисления размеров пенсий и пособий на основе минимальной заработной платы, размеры которой лишают какой либо смысловой нагрузки всю процедуру увязки уровня социальной защиты с объемом заработанных пенсионных прав или других социальных выплат;

• отсутствие концептуально выверенной системы управления социальным страхованием в форме демократических механизмов участия во всех важнейших процедурах принятия решений основных социальных субъектов — полномочных представителей работников и работодателей.

Пути формирования института социального

Страхования

 

Крупный масштаб проблем формирования института социального страхования обусловлен несистемностью и медленными темпами институциональных преобразований социальной сферы.

Система социального страхования органически связана с системой заработной платы, налоговой системой, политикой и состоянием на рынке труда, демографическим положением в настоящем и его прогнозным положением в будущем. Пока формирование системы социального страхования не увязано с указанными выше факторами, которые во многом определяют качественные ее характеристики — уровень пенсий и других страховых выплат, качество и объем услуг по лечению и оздоровлению трудящихся, построить эффективную систему социальной защиты в стране не удастся.

В этой связи необходимо разработать среднесрочную программу мер (напри мер, на 3-5 лет) с целью завершения в ближайшие 5-8 лет формирования системы социального страхования в России, в увязке ее с реформами в системе заработной платы и налоговой системе. Такая программа мер позволит обеспечить преемственность и последовательность в работе правительства, министерств, ведомств, сообщества субъектов социального страхования (представителей работников, работодателей и страховщиков).

Много серьезных вопросов в этой связи предстоит решить законодателям, прежде всего. Государственной Думе. В их числе совершенствование законов по социальному страхованию и обеспечению, их гармонизация с другими видами права — трудовым, гражданским, финансовым и административным, снятие существующих законодательных противоречий между ними.

Процесс законотворчества важно направить в конструктивное русло, отказаться от широко распространенной практики законодательного популизма и низкого качества подготовки законопроектов. К типичным недостаткам формирования законодательной основы системы социальной защиты следует отнести недостаточно четкое разграничение правового поля, места и роли видов права, которые призваны определять координаты и характерные особенности «новых» и «старых» институтов социального обеспечения, отсутствие эффективно действующих в новых условиях финансовых механизмов.

Характерным примером правовой «путаницы» и «неразберихи» является Налоговый кодекс (часть II), предусматривающий введение единого социального налога (глава 25. Единый социальный налог, статьи 286-297).

Предлагается ввести особый финансовый механизм сбора страховых взносов в государственные внебюджетные фонды в виде единого социального налога с дифференциацией его размеров по видам платежей и страхователей. Анализ вопроса свидетельствует, что данная законодательная инициатива «надежно» заблокирует все пути становления института социального страхования в России.

Возникает правомерный вопрос: чем вызван данный шаг — недомыслием (незнанием, непониманием этого сложного вопроса) или авантюрой типа «хотели как лучше, а получилось как всегда»? Ведь Государственная Дума на протяжение последних лет приняла ряд законов по социальному страхованию[62]. При этом уязвимость предлагаемого пути в том, что возврат к жестко регулируемым государством моносубъектным институтам социальной защиты попросту невозможен по причине отсутствия экономической базы. Ликвидация монопольной государственной собственности, которая служила основным источником финансовых средств для социалистической системы социального обеспечения, не позволяет такую антиреформу провести. Кроме того, возврат к государственной системе социальной за щиты неминуемо «переведет стрелки ожиданий» населения (а значит, и весь потенциал претензий) в сторону государства.

Необходимым и определяющим условием формирования институтов социального страхования является легитимизация (узаконение) основных экономических механизмов (по сбору, распределению и перераспределению финансовых ресурсов). Центральный вопрос заключается в определении оптимальных для настоящего этапа пропорций между личным вкладом работника в отдельные государственные фонды социального страхования, увязанным с размером и объемом выплачиваемых пособий (принцип самоответственности), и долей средств, направляемой на перераспределение в пользу лиц с более низкими доходами и периодами страховых взносов.

Данный вопрос удовлетворительном может быть решен в случае решения следующих методологических и правовых задач:

1) Определения уровней доходов (заработной платы) граждан, которые следует считать:

а) достаточными для «самообеспечения» для страховых взносов в системе социального страхования;

б) требующими солидарной взаимопомощи;

в) позволяющими оказывать такую помощь. Для этого требуется провести актуарные расчеты с целью учета особенностей страны — экономических возможностей территорий, различных секторов экономики, профессиональных и половозрастных групп населения, а также средне- и долгосрочной ситуации на рынке труда и демографических прогнозов.

2) Обоснование оптимальной доли ВВП, используемой на финансирование от дельных видов социального страхования и всей системы с учетом прогнозов изменения расходов на заработную плату (в ВВП) и другими элементами социальной политики (механизмами регулирования рынка труда, условиями найма и нормативными характеристиками предоставления права на выплаты (возраст выхода на пенсию, размером выплат и т.д.).

3) Определения круга и качественных характеристик причин, которые приводят к наступлению нестраховых периодов в трудовой деятельности по объективным факторам и которые должны солидарно датироваться страховыми поступлениями всех страхователей.

Вспомогательным, но весьма плодотворным методом организации данной работы может служить метод оценок и международных сопоставлений, включая рекомендации специализированных международных организаций в данной сфере (Международной организации труда и Международной ассоциации социального обеспечения). Накопленный ими значительный опыт в сфере социальной политики и социального страхования позволяет применить широкий арсенал средств по вы бору и обоснованию целей, функций, социальным нормативам, структурам органов управления.

Формирование системы обязательного социального страхования в стране требует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач национального масштаба. Важнейшие среди них:

• разработка доктрины системы социального страхования для России (философии социального страхования и его места в системе социальной защиты населения, роли социальных субъектов в вопросах финансирования и управления);

• разработка методологических основ для формирования собственного правового поля социального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, фиксирующие и не допускающие ему смешиваться с правовыми полями личного страхования, с одной стороны, и социальной помощью, с другой:

• разграничение функций и полномочий по организации и управлению системой и отдельными видами социального страхования основных социальных субъектов (работодателей, работников и государства), с ролевых их позиций страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;

• определение форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий, обеспечиваемых различными видами социального страхования;

• определение 4-5 базовых правовых институтов социального страхования, которые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение координации их деятельности с целью плотного правового структурирования всех форм и видов защиты;

• определение финансовых механизмов видов социального страхования с учетом формирования оптимальной нагрузки субъектов страхования, увязанной с политикой заработной платы, доходов и налоговой политики в стране;

• определение инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием — моделей актуарных расчетов, информационной базы, статуса актуарных центров и контрольных органов, медико-реабилитационных служб.