Стратегия борьбы с бедностью

 

Следует различать категории — «помощь бедным» и «борьба с бедностью». Это содержательные понятия и следовательно, различные программы действий. Первая связана с текущей поддержкой тех, кто в данный момент нуждается в жизненных средствах и представляет собой чисто распределительную проблему: выделение части национального дохода на соответствующие цели с разработкой наиболее эффективных программ доведения помощи до нуждающихся. Задачи здесь понятны:

• добыть нужные средства по всем возможным источникам (государственным, негосударственным, международным), и организовать наиболее дешевые и адресные каналы поддержки.

Эффект:

• минимальное число голодных и неимущих; ограничение одно:

• ресурсы, причем, невозобновимые ресурсы.

Вторая диффиниция — борьба с бедностью — куда сложнее. Здесь не ограничишься раздачей средств, здесь нужны меры по сокращению численности бедного населения и предупреждению его увеличения, что и есть структурированная по группам и стратам социальная составляющая экономической политики, связанной с ростом доходов основной массы россиян на базе оживления национального производства и включение механизмов перераспределения в пользу менее обеспеченных слоев, охранительные меры для среднедоходных, чтобы они не пополняли армию бедных.

Что конкретно надо делать в экономике для повышения типичного уровня жизни — предмет особого рассмотрения. В данном контексте укажем на проблемы, обозначающие единство экономического и социального: занятость, налоги, цены на товары и услуги, в том числе социальные.

Лакмусовой бумажкой любых правительственных программ должно стать увеличение размеров и доли реальной заработной платы в ВВП (в зарубежных странах она составляет 50-60%, у нас со всеми досчетами порядка 30%, без средств на страхование). Создание необходимого стратегического пространства для труда во всех его формах (наемный, предпринимательский: кооперативный, фермерский, ремесленный, семейный и т.п.) позволит покончить с аргументом макрополитиков против роста личных доходов: «Нет денег». Труд сам производит доходы на собственное содержание и еще на содержание общества и государства. Именно он лучший способ самозащиты, надо только сформировать справедливую стоимость тру да, надлежащие стимулы, справедливые налоги и потребительские цены.

Факторы, связанные с совершенствованием механизмов распределения и пере распределения необходимы, чтобы успешные результаты труда направить в пользу населения, среднеобеспеченного и малообеспеченного, поскольку богатые способны сами о себе позаботиться. Коренной вопрос данной сферы — восстановление права человека на минимальные социальные стандарты потребления в широком наборе: от тепла, хлеба и лекарств, до образования, медицины, жилья и средств коммуникации. Наиболее адиозный аспект этих стандартов:

• минимум заработной платы и трудовой пенсии на уровне прожиточного минимума;

• построение заработной платы с учетом необходимости содержания ребенка;

• ликвидация государственной эксплуатации квалифицированного труда бюджетников в виде монопольно низкой цены их труда;

• введение минимального стандарта налогового вычета на уровне прожиточного минимума работника и его иждивенца;

• обеспечение доступности для населения товаров широкого потребления и социально значимых услуг.

В цивилизованных странах, где в социально-экономической политике делается крен на способы личной самозащиты в противоположность методу государственной защиты, чрезвычайно поощряется зарабатываемость доходов с предоставлением льгот по налогам, развитие обязательного социального страхования, корпоративная (внутрифирменная) социальная политика, расширение третьего, некоммерческого сектора общественных инициатив, участие граждан и бизнеса в благотворительности, заинтересованность всех членов общества в накоплениях и вкладах как источнике инвестиций. Именно это в конце концов способствует процветанию среднего класса и борьбе с бедностью.

У нас же делается все с точностью до наоборот. Федеральный бюджет 2001 г. самым скромных образом определил мероприятия по росту минимальной заработной платы: если его доходы увеличиваются на 80%, то минимум оплаты растет всего лишь с июля месяца до 300 рублей в месяц, что в пять раз меньше ПМ, а ставки наименее оплачиваемых категорий работников бюджетной сферы возрастут только на 20%. В новом Налоговом кодексе при снижении налогов с богатых с 20-30% до 13% растут налоги на бедных и средних — с 12 до 13% с сокращением налоговых вычетов на себя и ребенка: сейчас он оставлен при доходах до 20 тыс. руб. в год, а ранее его получали лица с доходами до 50 тыс. руб. в год. Государство явно не заботится о расширении участия предприятий, благотворительных, общественных организаций, местных сообществ в решении социальных проблем.

Но наибольшая наша боль — разрушение системы социального страхования, которая в промышленно развитых странах (Швеция, Франция, ФРГ и т.п.) играет важнейшую роль в борьбе с бедностью. В результате страдает как раз адресная социальная защита работника и его семьи в трудной ситуации при утрате заработка. Ведь копим страховые средства все, а получают их те из нас, кто попал в кризисную зону: болезнь, травма, безработица. Передача этих денег в бюджет означает, что безработные, больные, роженицы и прочие социально слабые категории населения теперь утрачивают право на целевые средства и встают в одну очередь с другими субъектами государственных нужд, причем, думаем, в конец этой очереди.

Наконец, намечаемая в Программе Грефа (положенной в основу Основных на правлений социально-экономической политики Правительства до 2010 года) реформа социальных льгот также представляется нам неудачной с позиции борьбы с бедностью. Она провозглашает исключительный приоритет помощи бедным и максимальное сосредоточение в этих целях всех соответствующих средств бюджета, включая те, что до сих пор расходуются по категориальному принципу, не исключающему, по мнению чиновников, попадания в число бенифицариев средне обеспеченных и даже богатых семей. Сюда же предполагается направить поступления населению в виде дотаций производителям хлеба, молока, транспортных, коммунальных и других социально значимых товаров и услуг. Подобная перестройка — слишком серьезна и, безусловно, требует еще серьезных проработок по последствиям.

Текущие меры

 

В свете указанной Программы, видимо, предполагается отменить все другие формы помощи, предусмотренные, между прочим, законом РФ Об Основах социального обслуживания населения и перейти на единое пособие по бедности, воз можно включающее в себя жилищную дотацию и пособие на детей для малообеспеченных семей.

Мощным фоном намечаемой реформы льгот является жилищная реформа с ее полноплатностью для среднеобеспеченных слоев (во многих регионах излишки площади у богатых уже оплачиваются по себестоимости), способная в один миг превратить в малообеспеченных пограничную по уровню доходов массу. Аргумент в пользу бедных здесь не состоятелен — большая часть населения трудится за цену рабочей силы, не включающую коммерческое жилье, и по-хорошему, надо бы утвердить принцип квартплаты и коммунальных тарифов по мере роста доходов без учета состоятельных слоев, как раз имея в виду не допускать роста нуждаемости в социальном пособии.

То же можно сказать и о провозглашении перехода к платности образования и здравоохранения, хотя для них введены некоторые амортизаторы налоговых льгот. Но проблемой является не столько получение скидки, сколько наличие значительной общей суммы, требуемой на учебу и допустимые цены, которые пока даже не пытаются регулировать. А если и пытаются, то своеобразным способом: так, в медицине дорогостоящие лекарства превратились в подлинное бедствие для пенсионеров, инвалидов, хронически больных и т.п., поскольку в списки жизненно важных лекарств с регулируемыми ценами и налоговыми скидками реально попадает самая дешевая отечественная номенклатура.

Понятно, что действующая система социальных льгот, а скорее социальных компенсаций низкого уровня жизни, нуждается в упорядочении. Но рассматривать социальное пособие, введенное законом РФ О государственной социальной помощи, как некую панацею — неразумно. Справедливее просто говорить о бюджетной экономии на социальные цели как способ экономического облегчения государственной финансовой нагрузки. Эта позиция в Программе Грефа явно просматривается в тезисе перехода от социального к субсидиарному государству, помогающему исключительно тем, кто не получает минимум жизненных средств собственными силами. Остальные оставляются государством в свободном плавании в условиях не столько рыночно-конкурентного, сколько, к сожалению, монопольно-бюрократического хозяйствования с его низкими шансами на свободную экономическую активность и адекватное ее вознаграждение.

Провозглашенный переход к приоритету адресного пособия по нуждаемости в общей системе социальной защиты означает радикальную реформу национального института самой социальной помощи в РФ, который на практике уже действует на местах.

Помощь в основном оказывается социально слабым категориям с низкими доходами. Из начала 52 региональных программ, поступивших в Минтруд (1997 г.) видно, что в 52 регионах оказывается помощь инвалидам I и II групп, в 49 регионах — одиноким пенсионерам и семьям одиноких пенсионеров, в 48 — многодетным семьям, в 45 — семьям с детьми-инвалидами и имеющим на попечении детей-сирот, в 32 — беременным женщинам, в 26 — хронически больным, в 19 — кормящим матерям и несовершеннолетним родителям, в 18 — студенческим семьям и т.д.; меньше всего используются выплаты социального пособия малоимущим.

В 1997-1998 гг. в Волгоградской, Воронежской областях и в Республике Коми в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 775-р от 4 июня 1997 г. на кредиты Мирового банка проводились пилотные программы по введению адресной помощи на базе финансирования из федерального и регионального бюджетов.

В концепции этого эксперимента сказано: «... на начальных этапах реализации программы предполагается использовать одну из форм социальной поддержки — пособие по нуждаемости (бедности). Вместе с тем, с учетом региональной специфики и по положениям администрации регионов разрешается содержание про граммы расширять за счет включения в нее элементов адресной социальной помощи беднейшим слоям — натуральная поддержка и другая». Однако на практике реализация пилотных проектов фактически свелась только к организации системы выплаты пособия.

Центральным вопросом эксперимента явилась проблема определения нуждающихся в помощи семей. Главная трудность здесь — в определении дохода как основания для возникновения права на помощь.

В пилотных проектах учет этот производится различно в методиках трех регионов:

• в Волгоградской области с помощью балльной методики определяются потенциальные потребительские расходы, которые более точно отражают материальное положение семьи, чем декларированные доходы;

• в Коми — на основе расчетов экономического потенциала семьи, который определяет вероятностный доход семей при использовании ею трудовых ресурсов, недвижимости и транспортных средств;

• в Воронежской области осуществляется специальное рассмотрение органом соцзащиты состояния личной собственности семей, подавших заявление (есть ли дополнительное жилье, дача, гараж, легковой автомобиль, вклады).

Несмотря на столь сложные подходы к оценке нуждаемости семей, социальное пособие нигде не было предоставлено в виде разницы между фактическими доходами и прожиточным минимумом. Такая задача даже и не ставилась.

Так, в Коми предельной величиной уровня нуждаемости является так называемый гарантированный денежный доход (ГДЦ), равный 50% прожиточного минимума и дифференцированный по зонам. В Волгоградской области принимались за явления от семей с душевым доходом также до 50% ПМ, что привело к массовому отсеву пенсионеров из числа бедных — минимальная пенсия с компенсациями, как известно, выше этого показателя. В Воронежской и Волгоградской областях на пилотных территориях роль ограничителя размеров назначенных выплат сыграли специальные шкалы, построенные в долях прожиточного минимума. К примеру, в Воронежской области пособие на одинокого нуждающегося составляет 10% ПМ, для семьи из двух человек — 15%, из 3-4 — 20%, из 5 и более — 30: ПМ. В Волгоградской области, шкала такова: при потенциальных потребительских расходах малообеспеченной семьи до 40% ПМ — 110 руб., от 40 до 60% — 80 руб., 60-80% — 50 руб., свыше 80% — минимальные 20 руб. в месяц на человека. В Коми фактором отсева заявителей предусмотрено определение дохода от имущества, независимо от его ликвидности.

Подобные ограничения привели к формированию весьма малого размера пособия по нуждаемости:

• в Воронежской области около 40 руб;

• в Коми — 85 руб;

• в Волгоградской — 68 руб. в месяц (данные за июль 1998 г.).

Малые размеры пособий и жесткие условия отбора нуждающихся семей привели к низкой численности получающих помощь: всего 2-6% населения, тогда как по данным Госкомстата на этих территориях среди населения 20 и более процентов граждан имели на период эксперимента доходы ниже прожиточного минимума.

В итоге эксперимент во многом послужил основой принятия закона РФ О государственной социальной помощи, который повторил его принципы: учет всех видов доходов из любых источников, включая подсобное хозяйство, оценки которого е всегда достоверны; учет земли и имущества, часто приносящих не доход, а расход, свобода местных органов в определении границы возмещаемых затрат на проживание и размеров выплат в зависимости от собственных бюджетных ресурсов; отказ по сути от денежных форм социальной поддержки; заполнение деклараций о доходах нуждающимся заявителем и т.д. В то же время указанный закон не сделал главного — не определил обязательный источник средств в виде специального норматива в федеральном и консолидированных бюджетах на эти цели.

Переход к заявительной адресной социальной помощи требует тщательного изучения имеющегося отечественного и зарубежного опыта. В частности, в отношении ожидаемого эффекта от введения социального пособия не следует забывать о выявленном западной практикой дестимулирующем его характере, так называемые «ловушки бедности». Люди нередко начинают предпочитают жить на пособие, а не активизировать собственные усилия на зарабатывание доходов и само обеспечения, что особенно неприятно для России с ее крайней потребностью в повышении всякой экономической активности населения для определения нынешнего кризиса.

7. Контрольные задания и задачи для самопроверки

Задание 1. Дополнить недостающий текст:

«Бедность — это состояние материальной необеспеченности, когда...»

Задание 2. Сколько средств требуется из бюджета для выплаты в течении года всем бедным в РФ пособие для прожиточного минимума, если их 46 млн. чел. Со средним доходом 750 руб. в месяц, а прожиточный минимум составляет в IV квартале 2000 г. 1283 руб. в месяц.

Задание 3. Определить какова зависимость между состоянием экономики, масштабами бедности и социальной политикой?

Задание 4. Выбрать правильный ответ: «Борьба с бедностью состоит в:

1) распределении социальной помощи нуждающимся;

2) снижении налогов и страховых взносов;

3) проведении экономической политики, направленной на повышение общего уровня в жизни стране.

Задание 5. Стимулирует ли экономическую активность населения введения адресного денежного пособия на бедность? Дайте ответ: «Да» или «Нет»?

1. Что такое бедность, каково ее определение, источники?

2. Перечислить методы оценки границы бедности («черты бедности») и численности лиц, находящихся за указанной чертой. Какой метод применяется в Рос сии?

3. Сокращается ли круг бедных граждан в нашей стране? Если нет, то почему?

4. Что такое «социальная цена реформ», как ее можно охарактеризовать на основе событий 90-х годов?

5. В мире есть две основные модели преодоления бедности: раскрыть их главное содержание и их последствия в отношении уровня жизни? Привести примеры по странам.

6. Что означают термины: «борьба с бедностью» и «помощь по бедности», чем они отличаются? Раскрыть ведущие принципы каждой из этих позиций.

7. Как действует в настоящее время система помощи по бедности в РФ, каковы основные ее формы?

8. В чем заключаются главные направления реформы социальной помощи в России? Что мы одобряем, а что вызывает сомнения и почему?

Литература

1. Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24 октября 1997 г.

2. Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г.

3. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г.

4. Федеральный закон «О ветеранах», в новой редакции от 2 января 2000

5. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г.

6. Пилотные программы по введению адресной социальной поддержки мало имущих семей в республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях. Мин труд, 5 М, 1999 г.

7. Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент. Под ред. И.М.Рчммашевской. ИСЭПН, 1999 г.

8. Ржаницына Л.С. Что и кому должно государство. Ж. «Социальная защита», №6, 1998г.

9. Ржаницына Л.С. «Ловушка бедности», газета «Ваше право», «Документ», № 38, 2000 г.

10. Экономика. Учебник. Под ред. А.И. Архипова и др. Гл. 30, «Проблемы социальной сферы». М., Проспект, 1998 и 1999 гг.

11. Политика доходов и заработной платы. Учебник / Под ред. П.В.Савченко и Ю.П. Кокина. Юрист. М., 2000 г.

12. Политика доходов и заработной платы. Учебник / Под ред. И.И. Абакумовой и Р.Я. Подовалова. ИНФРА — М., 1999 г.

13. Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению. Московский центр Карнеги. М., 1998 г.

14. Лебедева Л. Политика вспомоществования в США: разумная прагматичность. Ж. «Человек и труд» № 4, 2000 г.

15. Башнеров М. Бедность и политика адресной социальной помощи малообеспеченным семьям. Ж.»человек и труд» № 1, 2001 г.