Формирование органов СНГ в декабре 1991 – январе 1993 г.

 

Период с декабря 1991 г. по январь 1993 г. был весьма важным в формировании органов и принципов деятельности Содружества. В это время были образованы общеполитические координирующие органы СНГ, а также некоторые органы координации в экономической, военно-политической, гуманитарной сферах, сформировались принципы взаимодействия. Его можно считать временем упущенных возможностей, когда новые независимые государства еще остро чувствовали взаимозависимость, когда еще сохранялись единые структуры управления хозяйственными отраслями и сферами деятельности. Но этот же период характерен эйфорией разрушения старого советского, торжеством национальных культурно-политических элит, которые учились независимости. Разрушительные тенденции проявлялись в разделе советского имущества, вооруженных сил, сокращении хозяйственных связей, вооруженных конфликтах. Стремление сохранить единство просматривается в поспешных, мало продуманных попытках создания новых межгосударственных структур, которые не функционировали, подписании договоров о совместной деятельности в политической, экономической, культурно-информационной сферах, которые затем не выполнялись.

Тенденции разрушения и сохранения единства реально противостояли друг другу, что и обусловило противоречивое течение событий. С одной стороны, действовал принцип, озвученный Леонидом Кравчуком, – “СНГ – инструмент цивилизованного развода”. С другой стороны, по мнению ряда юристов, в момент создания СНГ имело черты конфедерации, впоследствии утраченные. К таковым они относят провозглашение общих целей, определение системы органов Содружества, определение порядка принятия решений и фиксация их правового значения, установление системы членства¹.

Формирование структуры органов СНГ началось уже в декабре 1991 г. Уже 21 декабря в Алма-Ате было заявлено о создании координационных органов – Совета глав государств и Совета глав правительств, а также объединенного командования общего военно-стратегического пространства во главе с маршалом Е.И. Шапошниковым и передаче решения о применении ядерного оружия президенту РСФСР².

Вторым шагом по созданию координационных органов СНГ стало принятие 30 декабря 1991 г. Временного соглашения о Совете глав государств и Совете глав правительств СНГ³. Рассмотрим его подробнее, потому что этот недостаточно продуманный документ во многом определил принципы функционирования Содружества.

В статье первой Временного соглашения определено, что Совет глав государств (СГГ) является высшим органом для “обсуждения принципиальных вопросов, связанных с координацией деятельности государств Содружества в сфере их общих интересов”. Статус Совета глав правительств (СГП) не был определен.

Статья вторая определила равенство государств при решении вопросов взаимодействия и принцип принятия решений – консенсус (общее согласие). Таким образом, каждому участнику давалось право блокировать невыгодные для него решения. Официальными языками названы государственные языки участников Содружества, рабочим языком – русский. Статья третья давала право любому государству “заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе”. Необязательность выполнения решений сразу же превратило СГГ в дискуссионный клуб. Обычной практикой стало выборочное подписание документов главами стран СНГ. Сложившаяся практика была закреплена во Временных правилах процедуры СГГ и СГП, принятых 15 мая 1992 г. в Ташкенте⁴. В 1992 г. выделилась группа стран уходивших от подписания большей части соглашений – Азербайджан, Молдова, Украина и Туркменистан, в то же время определилась группа стран, склонных к сотрудничеству – Армения, Белоруссия, Кахазстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан. Это разделение в дальнейшем сохранилось. Лишь Узбекистан перешел из второй группы стран в первую.

Статьи 4 – 6 определили предварительный регламент работы СГГ и СГП. СГГ собирается не реже двух раз в год, внеочередные заседания проводятся по требованию большинства участников. Председательство на заседаниях СГГ предусмотрено поочередное, по порядку русского алфавита названий государств. Местом заседаний определен Минск, но по договоренности заседания могут проводиться в других государствах. СГП по тому же регламенту собирается не реже раза в 3 месяца. Предусмотрены и совместные заседания СГГ и СГП. С 8 декабря 1991 г. по 22 января 1993 г. было проведено 10 заседаний глав государств СНГ, на которых рассматривались преимущественно вопросы военного и экономического сотрудничества.

Для организации работы СГГ и СГП 16 января 1992 г. в Москве был подписан протокол об утверждении временного положения о Рабочей группе для организационно-технической подготовки и проведения заседаний СГГ и СГП Содружества, а также протокол об утверждении Координатора Рабочей группы. 8 февраля такая группа численностью до 100 человек была создана решением СГП в Москве.

Важной стала 7 статья Временного соглашения: “По решению Совета глав государств, Совета глав правительств государств Содружества могут создаваться рабочие и вспомогательные органы, как на постоянной, так и на временной основе.

Они формируются из полномочных представителей государств- участников. К участию в их заседаниях могут привлекаться эксперты и консультанты”.

Этот пункт Временного соглашения был применен в тот же день. Особым соглашением о вооруженных силах и пограничных войсках было подтверждено право государств на создание собственных Вооруженных Сил и постановлено совместно с Главнокомандующим Вооруженными Силами в двухмесячный срок решить вопрос о порядке управления силами общего назначения. Был назначен Главнокомандующий Пограничными войсками генерал И.Я. Калиниченко.

Особым соглашением участники содружества признали необходимость объединенного командования стратегическими силами и определили их состав. Заключенное в тот же день Соглашение о совместной деятельности по исследованию и использованию космического пространства предусматривало также и образование Межгосударственного совета по космосу⁵.В январе - марте были разработаны и заключены соглашения, определяющие органы управления Вооруженными силами на переходный период до формирования собственных вооруженных сил странами – участниками СНГ.

На заседании 14 февраля 1992 г. в Минске главы государств Содружества подписали Соглашения о принципах решения спорных проблем без применения силы и о том, что “размещение движимого и недвижимого имущества, вооружений, техники, материально-технических средств бывшего СССР производится только с согласия государств пребывания”. В тот же день было достигнуто соглашение о статусе стратегических сил. Они должны были обеспечивать безопасность всех участников Соглашения, находиться в совместной собственности, управляться командующим стратегическими силами, который подчиняется СГГ и Главнокомандующему ОВС СНГ⁶. Туркмения и Молдова не подписали этого документа, а Украина и Азербайджан обозначили конец 1994 г. сроком выхода из соглашения.

20 марта в Киеве был подписан ряд соглашений об управлении Объединенных вооруженных сил Содружества, которые определяли, что высшим органом Содружества по вопросам обороны является Совет глав государств. Он осуществляет военную политику, определяет концепцию коллективной обороны, направления военного строительства, принимает военную доктрину и ядерную стратегию, устанавливает состав и структуру Объединенных вооруженных сил, создает Главное командование, назначает Главнокомандующего, начальника Генерального штаба, принимает решения об использовании вооруженных сил. Решения ССГ по вопросам обороны принимаются на основе консенсуса. Совет глав правительств должен был по условиям Соглашения обеспечивать функционирование вооруженных сил Содружества. Помимо Главного командования Объединенных вооруженных сил для координации военного строительства был образован Совет министров обороны. Соглашение подписали Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан⁷.

Объединенные вооруженные силы на переходный период включали стратегические силы и силы общего назначения со своим командованием. Украина к этому времени (с 3 января) уже объявила о создании собственных вооруженных сил и выходе из Главного командования Объединенных вооруженных сил. Однако Соглашение о принципах обеспечения вооруженных сил Украина подписала. Руководители Азербайджана, Молдовы и Туркмении не подписали оба эти соглашения. Основной функцией Главкомата ОВС СНГ стал раздел вооруженных сил. Командование сил общего назначения не было сформировано.

Больше участников привлекло Соглашение о группах военных наблюдателей и коллективных силах по поддержанию мира. Соглашение предусматривало формирование временного Объединенного командования групп по поддержанию мира, назначение командующего⁸. Это соглашение имело принципиально иной характер, по сравнению с предыдущими договорами стран СНГ в военной области. Оно не было частью процесса “цивилизованного развода”, а закрепляло принципы сотрудничества государств Содружества в организации своего военно-политического пространства на долговременной основе. Статус военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира в СНГ, порядок их применения и обеспечения их действия был определен ташкентскими протоколами от 15 мая 1992 г.

На более тесное сотрудничество в области обороны пошли лишь Армения, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Узбекистан, подписав в Ташкенте 15 мая 1992 г. Договор о коллективной безопасности (ДКБ). Договор предусматривал коллективные действия в случае агрессии против одной из стран его участников. Согласно ст. 3 Договора образовывался Совет коллективной безопасности в составе глав государств-участников и Главнокомандующего ОВС СНГ.⁹ Последнее делало двусмысленным положение стран, не подписавших ДКБ, так как их войска подчинялись Объединенному командованию стран СНГ. Положение о Совете коллективной безопасности было утверждено 6 июля 1992 г. уже с участием Таджикистана. Совет возглавлялся генеральным секретарем из гражданских лиц и Главнокомандующим ВС участников Договора, исполнять обязанности которого мог и Главнокомандующий ОВС СНГ¹⁰. 20 апреля 1994 г., когда ДКБ вступил в действие на 5 лет, в него вошли также Грузия, Азербайджан и Белоруссия.

Более широкую поддержку получили договора, направленные на поддержку ядерного щита и системы ПВО. Соглашение о средствах систем предупреждения о ракетном нападении и контроля космического пространства от 6 июля 1992 г. закрепило сохранение единой системы ПРО и военно-космических сил и единого командования этими силами. Также сохранилась единая система ПВО, закрепленная Соглашением от 6 июля. Молдова, претендовавшая на нейтралитет, эти договора не подписала. Украина не вошла в систему ПВО¹¹.

В течение 1992 г. был упорядочен режим охраны границ и созданы соответствующие органы координации. В первые месяцы 1992 г. еще сохранялось единое командование пограничных войск Содружества, что зафиксировано в соглашении 20 марта об охране государственных границ и морских экономических зон.

Совет командующих пограничных войск был создан Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г., после распада единой системы охраны границ. Он является коллегиальным органом Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств по вопросам координации охраны внешних границ Содружества и экономических зон государств- участников СНГ

Членами Совета командующих стали командующие (начальники) Пограничными войсками (или другие полномочные представители) государств- участников СНГ (кроме Азербайджана, а позднее еще и Молдовы и Украины), а также Председатель Координационной службы Совета командующих. Координационная служба - постоянный рабочий орган СКПВ, обеспечивающий выполнение возложенных на Совет функций. Заседания СКПВ проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал¹².

В экономической и информационной сферах в 1992 г. сотрудничество стран СНГ было направлено на поддержание прежних хозяйственных связей, на раздел имущества и ответственности. Вместо бывших союзных ведомств решениями СГГ и СГП создавались межгосударственные координирующие специализированные советы. К таковым относились образованные 8 февраля Межгосударственные экологический совет и фонд, Совет по гидрометеорологии, Электроэнергетический совет, 14 февраля – Таможенный совет СНГ, 20 февраля – Межгосударственное а/о “Газпром”, 25 февраля – Межгосударственный совет по наблюдению за обслуживанием внешней задолженности и использованию активов бывшего СССР, 20 марта – Совет по железнодорожному транспорту, 6 июля – Консультативно-координационный экономический совет СНГ и Экономический суд СНГ, 29 июля – Межгосударственная телерадиокомпания “Мир”, 15 сентября – Межгосударственный банк. Созданы были также Межгосударственный совет по космосу, Межгосударственный авиационный комитет, Статистический комитет СНГ, Координационное транспортное совещание, Совет по стандартизации, метрологии и сертификации, Межгосударственная комиссия по импорту продовольственных товаров, Межгосударственный научно-технический совет, Координационный совет по научно-технической информации, Совет по сотрудничеству в области здравоохранения. При всей своей неэффективности они ослабили удар от обвального распада союзных хозяйственных связей. В создании координирующих органов участвовали не все члены Содружества, чаще других отказывались от координации отраслевой деятельности Азербайджан, Молдова, Украина и Туркмения¹³.

Определенные усилия были предприняты и в сотрудничестве законотворческих органов стран СНГ. Уже 27 марта 1992 г. в Алма-Ате было подписано соглашение о Межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ¹⁴ (Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана, Узбекистана и наблюдателей от Азербайджана и Молдовы). Ассамблея была учреждена как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих взаимный интерес. Основная задача МПА – разработка модельных законов, сближающих законодательство стран. Межпарламентская ассамблея начала свою работу в Бишкеке 15 сентября. Была также создана Межпарламентская информационно-справочная служба. В 1993 - 1995 гг. членами Межпарламентской Ассамблеи стали парламенты Азербайджанской Республики, Грузии, Республики Молдова. В 1999 г. к Алма-Атинскому соглашению присоединилась Украина.

Результаты институализации отношений между странами СНГ были зафиксированы в Уставе, который был принят СГГ 22 января 1993 г.