Вопрос 38. Этапы и движущие силы эволюции реального государства.

В предыдущем параграфе действия государства и его представителей моделировались на основе предположения об их стремлении к достижению справедливости. Насколько подобное допущение правомерно в отношении реального государства и реальных бюрократов? Как убеждает история, в эволюции государства в качестве исходной следует рассматривать прямо противоположную ситуацию. Государство прибегает к насилию не для достижения справедливости, а для достижения собственных целей, прежде всего – для укрепления своей монополии на его использование. Чарльз Тилли отмечает в этой связи, что «признание за насилием центральной роли позволяет лучше понять процесс становления и изменения государственных институтов» (Tilly, 1985, p. 174). Разница между легитимным и противозаконным применением насилия была в этот период достаточно условной. Например, широкое распространение приобрела в Средневековье практика обращения государства к услугам бандитов и пиратов: их услуги во время военных действий оказывались весьма кстати. Не случайно Мансур Олсон сравнивает государства той эпохи с «оседлыми бандитами», пришедшим на смену совершавшим периодические набеги «кочующим бандитам» (Olson, 1993). Эпоха «кочующих бандитов» непосредственно предшествует появлению государства. Они действуют по принципу «схватить и убежать», тем самым не только ставя под вопрос справедливость перераспределения ресурсов, но и само их производство. Экономические субъекты, подверженные набегам «кочующих бандитов», пребывают в полной неопределенности относительно даты и размеров следующей экспроприации, что в итоге приводит к полному отказу что-либо производить. На следующем этапе «кочующие бандиты» становятся оседлыми и начинают систематическое обложение данью. Парадоксально, но подданные оседлого бандита имеют больше стимулов производить, чем жертвы разбойничьих набегов, даже если он полностью игнорирует соображения справедливости в своих решениях о насильственном перераспределении прав собственности на ресурсы. Для ведения войн, необходимых для укрепления власти в долгосрочном периоде, правитель нуждается в сохранении устойчивой ресурсной базы. А стратегия «схватить и убежать» способствует укреплению власти лишь в краткосрочном периоде. Далее государство может развиваться по следующим сценариям: 􀂉Наследственная монархия. Ее установление заставляет монарха принимать во внимание в своих решениях не только кратко- и среднесрочные, но и долгосрочные последствия. Справедливы ли решения монарха? Действия монарха подчинены главным образом традиционной, или «домашней» логике (Boltanski, Thévenot, 1991, p. 118). Следовательно, тест универсальной справедливости действия наследственного монарха пройти по определению не могут. 􀂉Власть экспертов. В случае, когда государство контролируют сами управленцы, то есть бюрократы, они заинтересованы в максимизации своего собственного дохода, распределяя соответствующим образом права собственности и устанавливая уровень налогообложения (Tilly, 1985, p. 176). Внутригрупповые нормы среды бюрократов отличаются рациональностью, что позволило Веберу не придавать особого значения проблеме подмены универсальной справедливости локальной и внутригрупповой: достигая собственных целей, бюрократы одновременно способствуют прогрессу (Weber, 1968, p. 224). Однако какой бы ни была группа, интересы которой отождествлялись с прогрессом: промышленники в Англии XVIII века (Д. Норт), пролетарии (К. Маркс) или бюрократы (М. Вебер), она всегда действует на основе локального, не-универсального понимания справедливости. 􀂉Власть большинства, или демократическое правление. Демократический сценарий развития государства обусловливает изменение целевой функции государства. Деятельность государства становится подчиненной не групповым интересам, в чем бы они ни заключались, будь то максимизация выгоды или укрепление власти, а интересам всех граждан. Распределение прав собственности государством ориентировано на «сокращение трансакционных издержек, позволяющее достичь максимальной отдачи от находящихся в распоряжении общества ресурсов» (North, 1981, p. 24). Подчеркнем, что сокращение трансакционных издержек достигается за счет использования универсальных правил и критериев справедливости. Действенными гарантиями против подчинения демократического государства локальным или групповым интересам являются процедуры референдума и инициативы (Brenner, 1994, p. 155). Референдум означает, что законы и резолюции выборных органов власти могут быть подтверждены или отменены гражданами в ходе всеобщего голосования как высшей инстанции. Инициатива заключается в вынесении на голосование проектов законов по требованию определенного числа граждан. Вариантность эволюции реального государства, которая всегда начинается с укрепления власти бывших «бандитов», оставляет открытым вопрос о том, будет ли итоговое распределение прав собственности соответствовать требованиям «сложной» справедливости или же оно будет отражать групповые интересы тех, кто контролирует государство. Ответ на этот вопрос следует искать с помощью анализа институциональной среды и тех мотивов, которые влияют на поведение представителей государства. Наиболее значимым параметром институциональной среды, от которого зависит эволюция государства, следует признать распределение в обществе потенциала насилия. Узурпация власти любой группой, от монаршей династии до экспертов, предполагает максимально неравное распределение потенциала насилия. Поэтому группа, контролирующая государство, может рассчитывать на принуждение как условие согласия подданных с распределением прав собственности и выполнения ими законов. Сами законы превращаются не более чем в инструмент для достижения узко-групповых целей (Turk, 1976, p. 280; Solomon, 1996, p. 300). Более равномерное распределение потенциала насилия в обществе возможно в первую очередь благодаря изменениям в военной технологии. Обладание каждым гражданином примерно одинаковым потенциалом насилия одновременно снижает значимость «подчинения» как детерминанта повседневного поведения. Такой вывод, в частности, можно сделать из модели Джона Умбека, описывающей взаимоотношения между одинаково вооруженными – шестизарядными кольтами – старателями в период «золотой лихорадки» середины XIX века в Калифорнии (см. Eggertsson, 1990, pp. 290-293). А чем менее значимо принуждение, тем легче искать компромисс между различными подходами к пониманию справедливости. «Ключевое объяснение спонтанного возникновения демократии заключается в отсутствии условий, благоприятных для автократии. Прежде всего, это касается равномерного распределения потенциала насилия и ресурсов, которое делает невозможным подчинение лидерами или отдельным группами всех остальных» (Olson, 1993, p. 573). Если изменения в военной технологии носят во многом экзогенный, заданный извне характер, то существует целый ряд других факторов, на которые граждане могут повлиять своими сознательными действиями. Так, они могут попытаться стимулировать представителей государства к применению универсальных критериев справедливости, заключив с ними особый «социальный контракт». Идея социального контракта впервые была сформулирована Жан-Жаком Руссо, она сводилась к необходимости заключения наряду с обычными двухсторонними контрактами договора, сторонами которого были бы все граждане. Положения контракта не фиксируются формальным образом, а их понимание достигается за счет отказа каждого гражданина и каждого бюрократа от приоритета личных интересов в пользу всеобщей воли. В оригинальной интерпретации «социального контракта» его заключение ограничивает власть, но не гарантирует достижение «сложной» справедливости, ведь фактически речь идет о приоритетном применении лишь одного критерия справедливости, «гражданского»: «справедливо то, что соответствует интересам общества в целом, всеобщей воле граждан». В современных версиях «социального контракта» акцент делается не на подчинении индивидуальных интересов всеобщим, а на необходимости объединения усилий для контроля над государством. Иными словами, заключая «социальный контракт», граждане становятся своеобразной «четвертой стороной», мета-гарантом в обычных сделках: они следят за справедливостью действий государства как «третьей стороны» (Walzer, 1983, p. 65; Cornell, Kalt, 1995, p. 403). Парадоксально, но наиболее благоприятные для заключения «социального контракта» условия возникают в период глубоких социально-экономических кризисов, в первую очередь – фискальных. Когда государственная казана оказывается пустой, например, в связи с необходимостью отвлечения значительных ресурсов на ведение войны, то даже монархи оказываются готовыми идти на компромисс со своими подданными и связывать себя определенными обязательствами. Именно таким образом в период Славной революции возник английский Парламент (North, 1981, p. 152). Аналогичным образом, зарождение элементов демократического государства в странах Латинской Америки пришлось не на годы относительного благополучия и экономического роста, а на период кризиса начала 80-х годов. «После длительного периода развития, обусловленного [выгодной] конъюнктурой мировых финансовых и товарных рынков, латиноамериканские страны сталкиваются с все возрастающими трудностями, которые вынуждают их создавать благоприятные условия для частных и коллективных инициатив своих граждан» (Touraine, 1988, p. 410). И хотя гарантий возникновения именно демократического государства на месте монархии или власти экспертов, нет, стимулы к достижению идеала справедливого государства в кризисные периоды сильнее, чем обычно.

«Социальный контракт» следует отличать от сделки, заключаемой с «бандитским» государством и предполагающей отказ его представителей от совершения некоторых наиболее одиозных насильственных действий, которые могли бы еще более ухудшить положение граждан, в обмен на их лояльность. В пост-советских странах распространена практика «налогового торга» – снижения государством запретительно высоких ставок налогообложения в обмен на согласие экономических субъектов усилить налоговую дисциплину (Радаев, 2001, с. 28). Налоговый торг пришел в этих странах на смену «плановому торгу», благодаря которому односторонний диктат государства смягчался за счет снижения плановых показателей в обмен на обещание предприятия их стабильно выполнять (Корнаи, 1990, с. 80). Подобные практики иллюстрируют идею именно «сделки», так как они всегда носят локальный, а не универсальный характер: в них участвует, с одной стороны, конкретный экономический субъект или группа, и, с другой стороны, конкретный бюрократ или государственная «контора» (Олейник, 2002а, с.43). Более того, торг касается лишь одного, вызывающего наибольшее недовольство, аспекта деятельности государства, а задача движения к более справедливому государству даже не ставится. Помимо «социального контракта», произвол государства в использовании принуждения может быть ограничен и извне, с помощью влияния других государств. Начнем с того, что другие государства рассматриваются людьми в качестве субститутов своему (Eggertsson, 1990, p. 323), в случае крайне несправедливых действий последнего они могут «проголосовать ногами», то есть эмигрировать. Данное утверждение особенно верно в отношении экономических субъектов, вывозящих капитал в поисках более благоприятной для ведения бизнеса институциональной среды (Гвоздева и др., 2000, с. 20-23). Если же коснуться собственно вопроса об ограничении извне монополии государства на использование насилия, то взаимное влияние национальных правительств происходит, но оно обусловлено не универсальными нормами2, а механизмами, во многом сходными с сетями, в которых вместо фирм участвуют национальные государства. Крайнее неравенство в объемах ресурсов, которыми располагают государства, приводит к установлению отношений типа Патрон – Клиент. Государство, обладающее большей военной (то есть потенциалом насилия) и экономической мощью, предлагает более слабым субъектам международного права ряд услуг в обмен на их лояльность и зависимый статус. Зависимость от других государств означает бóльшую степень автономии по отношению к собственным подданным в условиях, когда зарубежные источники обеспечивают существенную часть поступлений в государственную казну. «Отсутствие реальной обратной связи со своими гражданами каждый раз компенсируется избытком признания на международной арене» (Badie, 1992, p. 111). Причем, как и в случае с локальными экономическими отношениями, появление политических сетей означает установление персонифицированных, глубоко личностных отношений между лидерами входящих в них стран (Ibid., p. 41). В итоге на эволюцию реального государства оказывает влияние его членство в той или иной международной сети. Эволюция государства-члена сети детерминирована эволюцией остальных ее членов. Причем чем более зависимое положение занимает государство, тем выше вероятность прямого импорта институциональных и организационных структур государств-Патронов.