Правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию населения

 

Совершенно иную природу, отличную от социально-страховых правоотношений, имеют правоотношения по социальной помощи населению. Они обычно опосредуют систему государственной социальной защиты населения, финансируемой за счет общей бюджетной системы. Ее цель состоит в обеспечении гарантированного прожиточного минимума различным группам населения при условии проверки их материального положения. Образно говоря, эта система - своего рода "спасательный круг" для лиц, неспособных своим трудом обеспечить себя средствами к существованию. Речь идет о государственной системе защиты от нужды и бедности и социальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации (одиночество, инвалидность, сиротство, отсутствие постоянного места жительства и др.). Социальная помощь носит всегда адресный характер. К социальной помощи по своему содержанию примыкают и системы социального обслуживания населения. В литературе подчеркивается сходство, родство правоотношений по социальной помощи и правоотношений по социальному обслуживанию исходя из их общей целевой направленности - защита населения от социальных рисков и асоциализации. Очевидны и отличительные характеристики этих правоотношений. Е.Н. Доброхотова считает, что рассматриваемые правоотношения характеризуются различными основаниями возникновения, объемом предоставляемых социальных услуг, временными интервалами существования. Если социальная помощь обеспечивает гарантии минимального уровня жизни, предоставляется каждому, чей доход ниже установленного минимума, то социальное обслуживание направлено на обеспечение качества жизни, гарантируя полноту и всесторонность социального обеспечения. Социальная помощь решает кратковременные задачи социального обеспечения нуждающегося, как правило, путем предоставления материальных социальных благ (так называемая пассивная социальная политика). Она носит компенсационный характер, в то время как социальное обслуживание предполагает устранение, минимизацию последствий трудной жизненной ситуации долговременного характера. Социальное обслуживание включает "пакет социальных услуг", обеспечивающих не только компенсацию последствий затруднений в жизнедеятельности, но и социальной реабилитации (активная социальная политика)*(952).

Не возражая против особенностей рассматриваемых видов правоотношений, мы полагаем, что они составляют родственную группу правоотношений по защите лиц от последствий реализации социальных рисков, объективно нарушающих жизнедеятельность лица, преодолеть которые он не может самостоятельно. Трудная жизненная ситуация охватывает широкий перечень случаев: инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, бедность, безработица, отсутствие определенного места жительства и т.п. Таким образом, социальная помощь как кратковременного, так и постоянного характера охватывает случаи не только материальной необеспеченности, но и предоставления довольно широкого спектра нематериальных социальных благ (социальная адаптация и реабилитация), обеспечивающих преодоление трудной жизненной ситуации (устройство ребенка в приемную семью, организация досуга пенсионеров, восстановление психологического статуса лиц, пострадавших от насилия в семье, и т.д.). Речь идет о системе мероприятий, направленных на устранение или компенсацию ограничений жизнедеятельности лица. Иными словами, в правоотношениях по социальной помощи и социальному обслуживанию обеспечивается не только компенсация последствий ограничения жизнедеятельности, но и восстановление (реабилитация) утраченных возможностей к самообеспечению либо адаптация к новым условиям жизни (профессиональное переобучение инвалидов и безработных и др.). По действующему законодательству государство гарантирует право на социальную помощь и социальное обслуживание всем гражданам при наличии к тому оснований, предусмотренных законом. Объемы социальной помощи и обслуживания в каждом конкретном случае индивидуализируются с учетом характера трудной жизненной ситуации, уровня материальной обеспеченности лица, потребностей в предоставлении конкретных видов социального обеспечения.

Социальная помощь всегда носит безвозмездный характер, а социальное обслуживание предоставляется как на безвозмездной основе, так и на основании оплаты социальных услуг (полностью или частичной). Здесь следует отметить, что в настоящее время в теории российского права социального обеспечения отрицается социально-обеспечительный характер правоотношений по социальному обслуживанию с полной его оплатой клиентом независимо от того, что социальные услуги предоставлялись в том числе и государственными, муниципальными социальными службами. В этом случае ряд ученых названные услуги не признают в качестве социальных и правовое регулирование отношений по предоставлению таких услуг не включают в предмет отрасли права социального обеспечения*(953). Мы же придерживаемся иного подхода, утверждая, что форма оплаты не может предопределять правовую природу и целевую направленность социальной услуги как предмета социально-обеспечительных отношений.

Адресный характер социальной помощи и социального обслуживания диктует и уровень правового регулирования рассматриваемого вида социально-обеспечительных отношений. Социальная помощь и социальное обслуживание по своей природе являются местными (как правило, муниципальными): член общества получает социальную поддержку в той среде, где он постоянно проживает, где реально можно определить уровень его материальной обеспеченности, потребности в иных видах социальной помощи. Именно по муниципальному принципу строятся социальная помощь и обслуживание в скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия). В действующем российском законодательстве довольно четко прослеживается тенденция передачи полномочий в этой сфере с федерального уровня на региональный и отчасти местный. Отдельные виды социальной помощи остаются федеральными по уровню правового регулирования и финансируются за счет федерального бюджета (например, ежемесячные пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, единовременные денежные пособия беженцам и вынужденным переселенцам). Субъекты РФ устанавливают размер социальной помощи в зависимости от финансовых возможностей бюджета. Более того, законодательством субъектов РФ о социальной помощи нередко предусматриваются правовые механизмы сотрудничества государственных, муниципальных органов и общественных организаций в этой сфере. Имеется в виду формирование специальных комиссий из представителей перечисленных субъектов при назначении тех или иных видов социальной помощи, рассмотрении споров.

Социальная помощь и социальное обслуживание, исторически имеющие в первооснове общественное призрение, предполагают единство, взаимодействие государственных и негосударственных систем социальной поддержки членов общества. В дореволюционной России право бедного на призрение рассматривалось именно в таком ключе. В современных западных моделях социальной помощи и социального обслуживания также прослеживается тенденция при сохранении ведущей роли государства широкого привлечения негосударственных структур (общественных объединений, частных лиц) к решению проблем социальной защиты населения. Помимо государственных социальных служб в зарубежных странах активно действуют добровольные некоммерческие социальные службы, фонды, организации, объединенные на религиозной основе (католические, протестантские и др.), на профессиональной основе. Например, в Великобритании это ассоциации учителей учебных заведений, которые решают задачи социального корпоративного обслуживания, во Франции - автономные организации шахтеров, профессиональных военных и др., в США и Швейцарии - общинное социальное обеспечение нуждающихся. В этой части использование для России рассматриваемого зарубежного опыта организации смешанной системы социальной помощи и социального обслуживания, по мнению М.О. Буяновой, является делом не столь отдаленной перспективы*(954). Еще раз подчеркнем, что, на наш взгляд, названные отношения с участием негосударственных структур (организаций) должны включаться в предмет отрасли права социального обеспечения.

Отметим, что законодатель в зависимости от состояния бюджетной системы может изменять природу и характер социально-обеспечительных правоотношений. Например, такая ситуация имела место применительно к отношениям по выплате ежемесячного пособия на ребенка. В настоящее время оно выплачивается за счет бюджетных средств в порядке социальной поддержки (помощи) семьям с детьми. Однако в первоначальной редакции Федерального закона от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" ежемесячное пособие выплачивалось на каждого ребенка до достижения им возраста 16 лет, а учащихся - до 18 лет независимо от материального положения семьи. Названные пособия назначались в порядке государственного социального обеспечения, когда государство компенсировало всем гражданам социально значимые расходы, связанные с содержанием и воспитанием детей. Позднее в связи с дефицитом бюджетных средств в 1998 г. были внесены изменения в рассматриваемый Закон. Ежемесячное пособие стало назначаться по принципу адресной социальной помощи в зависимости от среднедушевого дохода семьи. Право на пособие имели лишь семьи со среднедушевым доходом, не превышающем величины прожиточного минимума, установленного субъектом РФ. Закон на федеральном уровне устанавливал минимальный размер этого пособия, предоставив субъектам РФ право расширить круг получателей пособия за счет семей с более высоким среднедушевым доходом, но только за счет средств бюджета субъекта РФ. Новый подход государства к выплате ежемесячного пособия на ребенка выразился в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и соответствующих изменениях в Законе "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". Названное пособие устанавливается и выплачивается на региональном уровне за счет средств бюджета субъекта РФ. Им предоставлено право устанавливать основания назначения пособия, его размер и порядок выплаты. В этой ситуации рассматриваемое пособие может выплачиваться в рамках правоотношений как по государственному социальному обеспечению всем лицам, постоянно проживающим в данном регионе, так и по государственной социальной помощи семьям, в которых среднедушевой доход ниже прожиточного минимума в субъекте РФ. Последний вариант выбрали практически все субъекты РФ.

Зеркально противоположная ситуация складывается с правоотношениями по предоставлению набора социальных услуг. Они регламентируются законодательством по предоставлению государственной социальной помощи в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ ("О монетизации льгот"). Между тем, набор социальных услуг предоставляется без учета уровня материальной обеспеченности его получателя и без оценки трудной жизненной ситуации. Названные отношения имеют иную правовую природу, являясь отношениями по государственному социальному обеспечению за счет средств бюджета субъекта РФ и Пенсионного фонда РФ.

Основанием возникновения правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию является сложный фактический состав, который, на наш взгляд, содержит:

1) нуждаемость (бедность) лица или необходимость в дополнительных затратах, признаваемых государством социально значимыми в связи с трудной жизненной ситуацией лица;

2) заявление лица о предоставлении социальной помощи и социального обслуживания;

3) решение компетентного органа социальной службы о назначении определенного вида социальной помощи, обслуживания.

В практике развитых стран сложились два подхода к определению и оценке бедности как основания социальной защиты*(955). Первый подход основывается на определении минимальных потребностей, которые необходимо удовлетворить для сохранения жизни. Это так называемая потребительская корзина жизненно важных товаров и услуг в стоимостном выражении. Второй подход исходит из предположения, что удовлетворению на гарантированном минимальном уровне подлежат не только основные физиологические потребности в продуктах, жилище, но и социальные, порождаемые социально-культурным развитием общества.

По первому пути пошли ряд бывших стран социалистического лагеря и Российская Федерация. На основании Федерального закона от 24 октября 1997 г. N 134 "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" величина этого минимума включает стоимость потребительской корзины и расходы по обязательным платежам и сборам*(956). По Федеральному закону от 27 октября 1999 г. "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" эта корзина включала в натуральных показателях продукты питания, непродовольственные товары и услуги (жилье, водоснабжение, газоснабжение, транспортные услуги и др.). В настоящее время стоимость потребительской корзины определяется в соответствии с Федеральным законом от 31 марта 2006 г. "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" и соответствующими законами субъектов РФ по основным социально-демографическим группам населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети). При этом в потребительскую корзину дополнительно включены услуги культуры. Пока объем их весьма незначителен, но свидетельствует о тенденции обращения ко второму подходу определения бедности с учетом не только физиологических, но и социальных потребностей членов общества.

Таким образом, бедность (нуждаемость) как юридический факт, основание возникновения правоотношения по социальной помощи должна базироваться на соотношении всех доходов лица с прожиточным минимумом, установленным в нормативном порядке на федеральном и региональном уровнях. С принятием известного Федерального закона N 122-ФЗ полномочия по оказанию государственной социальной помощи населению были переданы на уровень субъектов РФ. Многие из них приняли региональные законы о прожиточном минимуме в субъекте РФ и законы о социальной помощи нуждающимся (малообеспеченным) жителям региона.

Государственная социальная помощь предоставляется гражданам, которые имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. При исчислении доходов лица учитываются все доходы, полученные им в денежной, натуральной формах, перечень которых установлен постановлением Правительства РФ*(957). Порядок определения среднедушевого дохода регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущим и оказания им государственной социальной помощи"*(958).

Подобное решение проблемы мы находим в законодательстве о социальной помощи стран Восточной Европы. Так, в Польше действует Закон о социальной помощи населению (1990 г.), согласно которому размер минимальной пенсии по старости стал критерием бедности. Доход ниже этой границы дает право на социальные пособия и услуги. Аналогичный закон был принят в Болгарии (1991 г.), но, что интересно, по закону лица, обращающиеся за социальной помощью, не должны иметь сберегательных вкладов, долей участия, ценных бумаг на сумму, превышающую социальный минимум в трехкратном размере, а для пенсионеров и инвалидов - в шестикратном. При обращении за помощью в местные органы социальной защиты декларируется наличие сбережений, движимого и недвижимого имущества, свободной жилой площади. Помощь оказывается в адресном порядке только тем, кто по состоянию здоровья, а также семейным и другим обстоятельствам не в состоянии сам удовлетворить свои потребности*(959). Более поздний Закон о социальной помощи, принятый в Болгарии 7 мая 1998 г. включает дополнительные жесткие условия: обеспечиваемый имеет единственное жилье, не имеет недвижимости, которая может быть сдана внаем, не имеет относительно больших сбережений. Болгарский закон 2002 г. о семейных пособиях связывает право на ежемесячные пособия на детей до 18 лет с уровнем дохода на члена семьи*(960).

В соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" (1999 г.) малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами признаются лица, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ. Юридическое значение имеет и причина нуждаемости. Она должна быть объективной и подлежит проверке, равно как и размер среднедушевого дохода, при назначении лицу социальной помощи. В законах субъектов РФ нередко называются уважительные причины отсутствия доходов у лица от трудовой или иной деятельности: необходимость ухода за малолетними детьми, членами семьи, нуждающимися в постороннем уходе; нахождение в академическом отпуске по медицинским показаниям и др.). Таким образом нуждаемость (малообеспеченность) определяется с учетом трех критериев в совокупности: 1) прожиточного минимума в субъекте РФ; 2) всех доходов и имущества лица и 3) причин нуждаемости, не зависящих от лица.

В развитых странах в большинстве своем используется компромиссный вариант двух названных подходов к определению бедности (нуждаемости): прожиточного и социального минимумов с учетом социально-экономических условий и национальных традиций. Так, с середины 60-х гг. многие страны Европейского союза принимают законодательство по определению минимального гарантированного дохода (Бельгия, Великобритания, ФРГ, Франция и др.). Программы по обеспечению минимального гарантированного дохода (ОМД) ориентированы на базовые потребности беднейших слоев общества, они финансируются за счет государственного бюджета, налоговых поступлений. В соответствии с рекомендациями ЕС эти программы заполняют пробел между доходами, получаемыми семьями или индивидуумом за счет оплаты труда и других социальных пособий, и гарантированным государством минимумом. Например, в Германии и Люксембурге программы ОМД используются как дополнение к пенсиям и пособиям по безработице. Предоставление помощи по программе ОМД связано с мерами по социальной интеграции, включающими обучение и занятость. Большинство программ предусматривает, что получатели должны быть готовы к работе и обучению, активно искать работу. В Великобритании и Ирландии эти условия необходимы для получения соответственно пособия для лиц, ищущих работу, и помощи безработным. Целью рассматриваемых программ является не только выплата денежных пособий, но и помощь людям экономически и социально интегрироваться в общество*(961). В США основным критерием бедности является уровень доходов малообеспеченной семьи. Она имеет право на получение социальной помощи по определенной федеральной программе (дотаций на жилье, помощи нуждающимся семьям с детьми и т.д.). Социальные услуги в названных социальных программах составляют две трети расходов на ее реализацию, а остальные приходятся на денежные выплаты*(962). Об этом уже упоминалось. В 1996 г. в США был принят Закон о личной ответственности и возможностях трудоустройства, по которому трудоспособные граждане, получающие какие-либо виды государственной социальной помощи, обязаны работать или проходить профессиональное переобучение, подготовку*(963).

Другим фактическим основанием возникновения правоотношений по социальной помощи может служить необходимость в дополнительных затратах, признаваемых государством социально значимыми, которые вызваны трудной жизненной ситуацией, оценочное понятие которой применяется в Федеральном законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (1995 г.) и раскрывается путем перечисления основных признаков такой ситуации и открытого перечня случаев. Под трудной жизненной ситуацией понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно (сиротство, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье и т.д.). Этот перечень может быть конкретизирован на уровне социального законодательства субъектов РФ и актов органов местного самоуправления. При этом в законах субъектов РФ нередко в понятие "адресная социальная помощь" включается система мер социальной поддержки не только малоимущих граждан, но и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Соответственно в определение трудной жизненной ситуации включается и малообеспеченность лица наряду с иными обстоятельствами. Это еще один аргумент в пользу "родственности", общего характера правоотношений по социальной помощи и правоотношений по социальному обслуживанию.

Так же как и социально-страховые правоотношения, правоотношения по социальной помощи не возникают автоматически, необходимо волеизъявление лица и решение службы социальной защиты. То, что волеизъявление лица является важным юридическим фактом, подтверждается и содержанием законов. По Федеральному закону "О государственной социальной помощи" (1999 г.) социальная помощь назначается на основании письменного заявления гражданина органами социальной защиты населения по месту жительства или пребывания лица. Решение должно быть принято органами социальной защиты населения в 10-дневный срок, а при необходимости дополнительной проверки нуждаемости лица - в 30-дневный срок. На основании Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (1995 г.) оказание социальных услуг осуществляется при условии добровольного согласия гражданина, а помещение в стационарное учреждение социального обслуживания производится только при наличии личного письменного заявления (ст. 9).

Наряду с правовым принципом добровольности предоставления социального обслуживания действует и принцип его адресности. Поэтому органы социальной защиты населения должны принимать конкретное решение в отношении каждого обратившегося лица после проверки его нуждаемости или обстоятельств, подтверждающих трудную жизненную ситуацию, в которой оказался гражданин. В принципе оказание социальной помощи не зависит от того, виновен ли нуждающийся в своем бедственном положении, выплачивал ли он ранее налоги в бюджет, с тем чтобы затем просить помощи из средств бюджета. Между тем, Закон "О государственной социальной помощи" (1999 г.) содержит, как указывалось, критерий "нуждаемости лиц по независящим от них причинам" (ст. 7). Это означает, что орган социальной защиты населения вправе отказать в социальной помощи трудоспособным лицам, не желающим интегрироваться в общество. В этой части наш законодатель обращается к положительному зарубежному опыту.

В ряде зарубежных стран право на получение гарантированного минимального дохода в системах социальной защиты связывают еще с одним юридическим фактом - договором социальной службы и трудоспособного лица о его социальной и профессиональной реинтеграции. Так, во Франции с такими лицами подписываются муниципальными органами "интеграционные соглашения", где определяются персональные условия включения гражданина в общественно полезную деятельность, прохождения профессиональной подготовки и т.п. Финансируются интеграционные программы за счет специального фонда солидарности, т.е. специальных налогов, с 1994 г. Полагаем, что этот опыт с учетом национальных условий может быть шире использован в законотворческой практике РФ.

Кроме того, в зарубежной практике в недавнее время стали практиковаться специальные механизмы добровольного социального страхования по уходу за пожилыми людьми. ФРГ была первой страной, которая еще 10 лет назад оформила такой вид социального страхования. Урбанизация жизни, малые семьи объективно требуют дополнительных форм социальной защиты пожилых людей, которые не могут рассчитывать на поддержку со стороны семьи или какой-либо сети социальных служб. Иными словами, эти лица заранее заботятся о своей старости и надлежащем уходе, уплачивая на эти цели страховые взносы. Таким образом, система государственной социальной помощи дополняется системами добровольного социального страхования, где социальный риск продиктован необходимостью дополнительных социально значимых расходов на уход за пожилым лицом. В российской науке права социального обеспечения М.О. Буянова предлагает заимствовать зарубежный опыт и ввести у нас новый вид социального страхования - страхование социального обслуживания*(964).

Субъектами правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию выступают, с одной стороны, физическое лицо, нуждающееся в таковой, с другой - социальные службы. Социальная помощь оказывается всем физическим лицам независимо от возраста, дееспособности, гражданства и т.п. Социальная правоспособность возникает у лица с рождения и прекращается смертью. Лиц, не достигших 14 лет или признанных судом недееспособными, представляют их законные представители (ст. 9 Закона от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании престарелых и инвалидов"). Таким образом, самостоятельное обращение за социальной помощью (социальная дееспособность) связано с возрастным критерием - достижением 14 лет - и волевым.

Другой стороной правоотношения выступают государственные и муниципальные органы социальной защиты населения, учреждения социального обслуживания (государственные и негосударственные) или предприятия, организации, где трудится гражданин. Специализированные учреждения социального обслуживания подразделяются на два вида. Государственные и муниципальные службы финансируются из государственных и местных бюджетов. Частные социальные службы учреждаются либо в форме юридических лиц, либо в форме индивидуальной предпринимательской деятельности. И в том и в другом случае их деятельность осуществляется на основе лицензии, выданной органами исполнительной власти субъекта РФ. Для социальных служб характерна специализация социального обслуживания по кругу лиц-клиентов (территориальные центры социальной помощи семье и детям, специальные дома для одиноких престарелых и др.), а также видам социальных услуг (социальное обслуживание в стационарах, на дому, центры экстренной психологической помощи по телефону и др.)

Предприятия, организации всех организационно-правовых форм также вправе оказывать социальную, чаще материальную, помощь своим работникам, в том числе и бывшим - пенсионерам, как на основании коллективного договора, так и "по доброй воле" работодателя. В советский период многие предприятия, особенно крупные, имели довольно развернутую социальную инфраструктуру: детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, дома отдыха, профилактории с медицинским обслуживанием и т.п. Глубокий экономический распад и обвальная приватизация привели к свертыванию этих структур, они в лучшем случае передавались на баланс местных органов исполнительной власти (муниципалитетов), но чаще закрывались, а помещения сдавались в аренду или продавались. Только подъем экономики создает условия работодателям возродить утраченную социальную инфраструктуру предприятий при содействии и стимулировании этого процесса со стороны государства.

Содержание правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию раскрывается через права и обязанности сторон, а именно: право физического лица претендовать на определенный вид социальной помощи и обязанность социальной службы ее предоставить на основании закона или договора. На основании закона социальная помощь предоставляется государственными (муниципальными) социальными службами тем категориям лиц, которые прямо указаны в законе. Такая социальная помощь предоставляется бесплатно в объеме регионального стандарта (минимума) социальных услуг. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (1995 г.) бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:

1) гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают;

2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;

3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Согласно Закону РФ "О социальной защите инвалидов" (1995 г.) лицам, официально признанным инвалидами, гарантируется перечень реабилитационных услуг и социальных льгот на бесплатной основе в пределах федерального перечня реабилитационных мероприятий инвалидов.

Напротив, на договорных началах социальное обслуживание предоставляется за плату в двух случаях. Во-первых, любое социальное обслуживание в частных социальных службах является платным. Во-вторых, в государственных и муниципальных социальных службах на договорной платной основе обеспечивается социальное обслуживание двум категориям лиц: тем, чем среднедушевой доход превышает установленный региональный прожиточный минимум, и лицам, получающим социальные услуги сверх региональной базовой программы.

Платные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном органами государственной власти субъектов РФ. В этой части их социально-обеспечительный, публичный характер очевиден. Эти правоотношения являются по своей природе социально-обеспечительными, а не гражданско-правовыми. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливаются ими самостоятельно. Между тем, к этим услугам предъявляются требования к качеству в соответствии с региональными социальными стандартами. В законах субъектов РФ о социальном обслуживании населения довольно часто встречаются положения о том, что требования, установленные государственными стандартами социального обслуживания, являются обязательными для социальных служб независимо от формы собственности. Так, согласно Федеральному закону "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (1995 г.) контроль за деятельностью по предоставлению социальных услуг в негосударственном секторе социального обслуживания осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Таким образом, и в этом случае может идти речь о социально-обеспечительной природе рассматриваемых правоотношений.

Итак, по содержанию правоотношения по государственной социальной помощи и обслуживанию являются социально-алиментарными. Возмездный характер носят правоотношения по социальному обслуживанию на основе договора, предусматривающего частичную или полную оплату социальных услуг.

Названный подход к содержанию рассматриваемых правоотношений не разделяется рядом авторов. Так, Е.Е. Мачульская, по сути, отрицает социально-обязательственный характер правоотношений по государственной социальной помощи. В частности, она пишет, что "если оказание социальной помощи производится адресно, то никакой обязанности по ее предоставлению на государственный орган не возлагается. Решение принимает территориальный или муниципальный орган социальной защиты по своему усмотрению после предварительной оценки уровня доходов и имущественного положения"*(965). Здесь, на наш взгляд, автор допускает необоснованную подмену понятий: "процедурные правоотношения" смешиваются с "материальными правоотношениями" по социальной помощи. В рамках процедурных правоотношений вопрос действительно решается о предоставлении социальной помощи по усмотрению органа социальной защиты. Но после принятого решения органа социальной защиты материальное правоотношение по предоставлению такой помощи носит социально-алиментарный характер. Как указывалось, решение органа социальной защиты населения является необходимым юридическим фактом в фактическом составе - основании возникновения материального правоотношения по социальной помощи и обслуживанию.

Объектами правоотношений по социальной помощи и обслуживанию в соответствии с действующим законодательством выступают:

материальная помощь: 1) в виде денежных социальных пособий; 2) в натуральной форме (продукты питания, одежда, средства санитарии, гигиены, специальные технические средства реабилитации инвалидов и др.); 3) в виде социальных субсидий (жилищные субсидии и др.) и 4) в виде социальных компенсаций;

социальное обслуживание на дому и в стационарных социальных учреждениях;

реабилитационные услуги (медико-социальные, по профессиональной и психологической реабилитации и др.);

консультационная помощь (педагогико-психологическая, социально-правовая и др.);

социальные льготы (оплата коммунальных услуг, льготный проезд на транспорте и т.д.).

Перечень видов социальной помощи и социального обслуживания, обязательных на всей территории России, устанавливается федеральным законодателем. К ведению субъектов РФ относятся определение размеров, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам, а равно перечня гарантированных государством услуг по социальному обслуживанию, разработка и реализация государственных региональных программ социальной помощи и социального обслуживания. До внесения изменений в действующее законодательство в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ ("О монетизации льгот") государственные стандарты социального обслуживания устанавливались на федеральном уровне Правительством РФ. В настоящее время это прерогатива субъектов РФ.

Виды правоотношений по социальной помощи и обслуживанию. Критериями классификации могут быть перечисленные объекты правоотношений и порядок их предоставления (по закону и по договору). В последнем случае мы выделяем:

А. Правоотношения по государственной социальной помощи и социальному обслуживанию, которые характеризуются следующими признаками:

1) основанием их возникновения являются нуждаемость (бедность) и трудная жизненная ситуация, в которой находится лицо;

2) социальная помощь и обслуживание как объект правоотношения призваны обеспечить уровень жизни нуждающимся до определенного законом минимального уровня. Финансирование осуществляется за счет средств государственных и местных бюджетов, а перечень гарантированных социальных услуг предоставляется безвозмездно;

3) права и обязанности участников - государственных и муниципальных социальных служб, с одной стороны, и физического лица - с другой, носят социально-алиментарный характер, а указанные социальные службы обязаны предоставить социальную помощь и обслуживание на условиях и в порядке, предусмотренных законом.

Б. Договорные правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию, которые отвечают следующим признакам:

1) субъектами названных отношений являются, с одной стороны, любые физические лица независимо от признака нуждаемости (бедности), с другой - не только государственные и муниципальные социальные службы, но и частные;

2) объектом правоотношения выступают социальные услуги и иные виды социального обслуживания, но их уровень не должен быть ниже установленных государственных стандартов качества социального обслуживания, но предоставляются они на платной основе (полностью или частично). Установлен государственный контроль за деятельностью по предоставлению услуг частными социальными службами вплоть до лишения их лицензии;