Становление советской теории права социального обеспечения

 

Для ученых 1917 г., год социальных катаклизмов, стал действительно рубежным. Первую генерацию советских ученых - специалистов в области права социального обеспечения составили в основном лица, окончившие университеты и опубликовавшие свои работы до 1917 г. Как правило, это были ученые, симпатизирующие социал-демократическому движению, а также состоявшие членами большевистской партии. В их дореволюционных работах преобладало критическое направление, но и высказывались позитивные предложения, некоторые из которых нашли воплощение уже в послереволюционный период*(676).

Наиболее ярким представителем таких ученых был Н.А. Вигдорчик. Он занимался проблемами социального страхования с позиций теории и практики. Однако итогом исследования этого института был вывод ученого о "неизбежной кончине" социального страхования, превращения его в государственное обеспечение трудящихся. В 1917 г. он писал: "Чем шире распространяется социализм: тем все резче и резче выясняется, что будущее социального страхования лежит именно в дальнейшем ослаблении страхового начала и постепенном превращении его в чисто государственный институт, в одну из нормальных отраслей государственной деятельности"*(677). Но, поскольку это дело будущего, средством достижения этой цели должен быть "совершенный институт социального страхования", который и обосновывает Н.А. Вигдорчик. Этот институт получил в его трудах теоретическое обоснование.

В первую очередь ученый дал определение понятия "социальное страхование", раскрыв каждый из составляющих его терминов. Страхование определялось как форма, при которой риск известного несчастья учитывается заранее и заранее же распространяется между всеми участниками организации материальная тяжесть, связанная с этим риском. В этой связи страхование как особый вид организованной взаимопомощи характеризуется, по крайней мере, двумя признаками: возможность математического учета риска и коллективная ответственность за индивидуальный риск. Термин же "социальное" применительно к страхованию означает цель этого страхования - борьба с необеспеченностью трудящихся в случае потери заработка. Н.А. Вигдорчик дал четкие классификации видов социального страхования. По видам социальных рисков: 1) при отсутствии спроса на труд - страхование на случай безработицы; 2) при потере работоспособности - страхование на случай болезни, несчастного случая, инвалидности, старости, материнства и смерти. По характеру организации страхования он выделяет страхование: а) добровольное; б) обязательное; в) факультативно-обязательное; г) пенсионное (без взносов самих застрахованных). По внутренней структуре страхование может быть государственным, муниципальным, взаимным и коммерческим, а по кругу его действия - местным (частным), всеобщим и международным*(678).

Н.А. Вигдорчик рассматривал социальное страхование как историческое явление, проследив его развитие в различных странах. При этом он выявил общий закон эволюционного развития этого института. Он писал, что "в отношении видов социального риска социальное страхование стремится охватить все виды социального риска, дав обеспечение во всех случаях потери заработка. В отношении характера организации страхования эволюция идет от добровольного страхования к обязательному, а от него к пенсионному (без взносов застрахованных). Социальное страхование развивается в направлении огосударствления этого института. Наконец, по степени распространения социальное страхование идет от частного и местного к всеобщему, охватывающему всю территорию страны и всех граждан, а по отдельным видам страхования дополняется международными соглашениями"*(679).

Уже был отмечен прикладной характер исследования ученого. Н.А. Вигдорчик предпринял попытку обоснования идеального (совершенного) института страхования как инструмента достижения цели государственного обеспечения (без взносов застрахованных). Но прежде чем перейти к анализу составляющих футурологического института социального страхования, предложенного ученым, обратимся к работам еще одного специалиста в этой области, его современника Л.В. Забелина*(680). Последний выступил с критикой основных положений предложенного Н.А. Вигдорчиком совершенного института социального страхования. Эта критика не носила характера научной дискуссии, она была типичным примером идеологизированного классового подхода к оценке научных позиций. Работа Л.В. Забелина была в какой-то степени "предтечей" наступающих времен "навешивания ярлыков врагов народа".

Как считал Н.А. Вигдорчик, социальное страхование должно быть всеобщим, распространено на всех граждан, имеющих доход не выше определенного, фиксированного в законе максимума, независимо от того, является источником дохода продажа рабочей силы или продажа продуктов труда (имеется в виду самостоятельный производитель, не использующий наемный труд или использующий его в ничтожных размерах). На это Л.В. Забелин замечает, что Вигдорчик "затушевывает классовый элемент в социальном обеспечении", расширяя круг обеспечиваемых за счет самостоятельных производителей, которые эксплуатируют чужой труд.

Н.А. Вигдорчик определил три основных финансовых источника фондов социального страхования - это взносы работодателей, муниципалитетов и государства. При этом он вполне резонно пояснял, что возложение на муниципалитеты расходов на страхование безработицы, медицинской помощи объясняется тем, что попечение безработных, больных в той или иной форме составляло обязанность органов местного самоуправления (биржи труда, земские больницы и т.д.). Исключением является социальное страхование профессиональных рисков, которое должно осуществляться исключительно за счет средств работодателей. Между тем, Л.В. Забелин возражал, заявляя, что государство и муниципалитеты - это "кошелек народный" и наполняется рабочим классом, поэтому социальное страхование должно осуществляться во всех случаях за счет предпринимателей.

В основу организационного управления институтом социального страхования, как считал Н.А. Вигдорчик, должны быть положены принципы демократизма и самоуправления застрахованных, однако это не исключает участия в составе страховых учреждений представителей других заинтересованных сторон - предпринимателей, муниципалитетов и государственной власти. Л.В. Забелин, не соглашаясь с участием предпринимателей в составе органов социального страхования, назвал позицию Н.А. Вигдорчика абсолютно не приемлемым решением с точки зрения классовой борьбы*(681). Более того, Л.В. Забелин в конечном счете безапелляционно заявил, что все виды социальных опасностей как угроз имущественному положению трудящихся исчезнут, "следовательно, и сам вопрос о социальном обеспечении в отношении социалистического строя является излишним"*(682).

Следует отметить, что многие положения "совершенного института социального страхования" были возрождены в ходе социальных реформ в России 90-х гг. прошлого века. Это и принципы социального партнерства в управлении фондами социального страхования, и финансирование фондов, и широкий круг застрахованных (в том числе и самозанятое население). Часть положений этого "совершенного института" ждут своего часа. Остается актуальной задача реализации обоснованного Вигдорчиком принципа единства организации социального страхования. Он совершенно справедливо полагал, что дробление социального страхования на отдельные отрасли не имеет никакого оправдания, а существующее дробление является пережитком, сложившимся исторически в силу возникновения различных видов социального страхования не одновременно, а в довольно обширном временном диапазоне. В частности, отмечалось, что такое дробление социального страхования на отдельные ветви значительно повышает организационные расходы на содержание особого штата служащих каждого фонда страхования. Это - во-первых, а во-вторых, на практике очень часто объекты отдельных видов страхования не могут быть разграничены, например достаточно трудно провести грань между болезнью и инвалидностью при страховании*(683).

Н.А.Вигдорчик, предсказывая перерождение социального страхования в государственное социальное обеспечение, рассчитывал на определенный временной интервал переходного периода, в течение которого будет реализован на практике "совершенный институт социального страхования". Однако нарком социального обеспечения РСФСР А.Н. Винокуров наметил иной путь, путь революционных преобразований социального обеспечения. Он писал, что прежде всего следует отказаться от старого названия "страхование", так как это понятие буржуазное, и заменить его правильным термином "социальное обеспечение". При этом, по его мнению, новое социалистическое понимание обеспечения предполагает изменение круга лиц, имеющих право на обеспечение. Если по буржуазному страхованию, кто делал взносы и за кого делали взносы, тот и получает страховое возмещение, то социалистическое государство встает на иную точку зрения и обеспечивает тех, кто нетрудоспособен и лишен источников существования. Он ратовал за огосударствление дела социального обеспечения и за движение по направлению к коммунистическому социальному обеспечению по потребностям*(684).

Вопросами социального страхования в этот период также занималась З.Р. Теттенборн. Она рассматривала этот институт как часть трудового права*(685). Но ее исследование по содержанию и глубине разительно отличалось от академических работ дореволюционных авторов - В.Г. Яроцкого, В.А. Гагена и др. Во-первых, отсутствовал анализ, обзор научной специальной литературы предшественников, опыт социального страхования других стран. Уже чувствовалось приближение "сталинских" 30-х гг. Во-вторых, как следствие, автор ограничилась довольно упрощенными классификациями форм обеспечения в буржуазных государствах: призрение-наказание, ответственность предпринимателей за несчастья с рабочими и рабочая взаимопомощь. При этом с классовых позиций давалась оценка организации социального обеспечения в капиталистическом обществе*(686). Она писала о том, что вся идеология буржуазного строя пропитана индивидуализмом, а мероприятия по борьбе с бедностью строятся на следующих принципах: 1) истратить как можно меньше средств; 2) переложить все расходы или главную их часть на беднейшие классы; 3) до минимума сократить круг призреваемых; 4) сделать для нуждающихся в помощи обращение к ней наиболее неприятным и унизительным.

З.Р. Теттенборн отграничивала социальное страхование от других форм обеспечения. Однако следует отметить, что З.Р. Теттенборн в этом случае не отождествляла социальное страхование и социальное обеспечение, подчеркивая, что в отличие от социального страхования государственное социальное обеспечение осуществляется в общебюджетном порядке и охватывает всех нуждающихся*(687). На основе марксистско-ленинского учения о двух фазах коммунизма она проследила развитие форм социального обеспечения и социального страхования в первые годы советской власти. До изменения курса экономической политики (нэп) нетрудоспособные, безработные, учащиеся и другие лица, не обязанные трудовой повинностью, обеспечивались в порядке "пенсионирования и субсидионирования из государственных средств без взносов на социальное обеспечение". Иными словами, речь шла о государственном социальном обеспечении. По мнению З.Р. Теттенборн, "эта форма социального обеспечения коммунистичнее, чем социальное страхование". Однако в условиях нэпа, пока старый экономический строй окончательно не изжит, эти остатки старого строя, как утверждает автор, отражаются на пролетарском законодательстве об обеспечении. Соответственно вновь следует обратиться к социальному страхованию. Возвращение к такому виду обеспечения, как социальное страхование, не является шагом назад, возвращением к буржуазным формам социального обеспечения, разрывом с принципом пролетарского права. Социальное обеспечение и социальное страхование, словами З.Р. Теттенборн, являются лишь различными выражениями классовой идеологии пролетариата*(688).

Другой уже известный нам ученый В.Н. Дурденевский также разграничивал социальное обеспечение и социальное страхование как две формы публичных служб. При этом социальное страхование, по его мнению, являлось формой преходящей, тогда как служба социального обеспечения будет сохраняться очень долго в социалистическом обществе. Его перу принадлежат емкие, точные определения этих форм. Под социальным обеспечением понималась деятельность публичной администрации, имеющая целью устранить ряд социальных опасностей, угрожающих жизни и определенному уровню существования широких кругов граждан, путем предоставления этим гражданам денежной или натуральной помощи. Социальное страхование рассматривалось как система ослабления риска, вытекающего из структуры данного общества, путем разложения этого риска на участников общественных процессов производства*(689).

Проблемы призрения бедных (государственная социальная помощь) как объект научного исследования по тем же названным выше идеологическим мотивам были преданы забвению уже в середине 20-х гг. Л.В. Забелин писал: "Призрение в его прежнем индивидуалистическом смысле теряет почву под ногами: становится анахронизмом... Наряду с возникновением социального обеспечения мы наблюдаем постепенное сужение призрения по кругу его деятельности и его общественному значению..."*(690). З.Р. Теттенборн, сравнивая обеспечение безработных в буржуазных странах и в Советской России, утверждала, что Советская Россия с 1918 г. не знала безработицы благодаря всеобщей трудовой повинности*(691). Она оправдывала эту форму организации труда условиями гражданской войны и разрухи, отмечая, что, "только обязав взрослых и трудоспособных граждан заниматься общественно-полезным трудом, Советская республика могла бы дать социальное обеспечение нетрудоспособным"*(692).

В начале 20-х гг. Наркомат социального обеспечения РСФСР в течение двух лет (1921-1922 гг.) выпускал журнал "Вопросы социального обеспечения". В этом журнале публиковались не только текущие нормативные акты и циркуляры по социальному обеспечению, но и статьи-комментарии, в том числе приближенные по содержанию к научно-практическим. Так, очень часто в этом журнале публиковались статьи уже известной нам З.Р. Тетенборн. Но основные статьи были написаны руководителями Наркомата социального обеспечения, а именно его руководителем А.Н. Винокуровым и его заместителем Н. Милютиным. В частности, ими разъяснялись политика партии и декреты СНК в деле социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев в период перехода к нэпу. Так, Н. Милютин писал, что в условиях нэпа требуется во всех областях максимально сократить расходы государства, отказавшись от принципа уравнительности в социальном обеспечении для различных социальных групп. В отношении наемных работников необходимо реализовать принцип социального страхования, в отношении крестьянства и лиц самостоятельного труда - принцип взаимопомощи, самообложения с некоторым государственным регламентированием его форм, семьям красноармейцев предоставить государственное обеспечение, а лица, эксплуатирующие чужой труд, должны быть лишены социального обеспечения*(693). З.Р. Теттенборн подчеркивала, что целью социалистического государства остается полное и всестороннее обеспечение всех без исключения членов общества. Однако нэп продиктовал три основные формы обеспечения: социальное страхование для рабочих и служащих, общественную взаимопомощь для крестьян и ремесленников и государственное обеспечение инвалидов труда, войны, семей красноармейцев. И каждая из этих форм, по мнению автора, содержала в большей или меньшей степени элементы будущего коммунистического обеспечения*(694).

Кроме того, в названном журнале имелась рубрика "За границей", где давался довольно взвешенный обзор законодательства о регулировании социального страхования в Германии, Италии, Англии и др.*(695).

Вместе с тем значительная часть работ по социальному обеспечению прославляла "подлинное социальное страхование страны Советов на основании Ленинской страховой программы", противопоставляя его социальному страхованию в буржуазных государствах как "подачке, соединенной с ханжеством и лицемерием социального обеспечения в буржуазных государствах"*(696). И.Ф. Энгель писал, что в отличие от буржуазного страхования "лишь советское социальное страхование сделало самые серьезные шаги для осуществления этих единственно правильных принципов социального страхования"*(697).

Начиная с конца 20-х и до начала 50-х гг. ХХ в. интеллектуальная свобода исследований была жестко ограничена, а с конца 30-х гг. - просто отсутствовала. Это было "безвременье" в науке права социального обеспечения. Специальная литература была представлена, как правило, комментариями действующего законодательства о социальном обеспечении. Типичным образцом сталинской науки стала публикация уже упомянутого Н.А. Семашко (1874-1949) "Право социального обеспечения", в которой определенная часть текста посвящена критике социального страхования в капиталистических странах без указания источников информации об этом страховании, "ублюдочного" по терминологии автора характера царских Страховых законов 1912 г. В другой части работы обличались "бандиты-контрреволюционеры из троцкистско-зиновьевского и бухаринско-рыковского фашистского отродья", которые, по словам автора, "немало навредили в области социального обеспечения трудящихся Советского Союза", на конкретных примерах и с фамилиями рассказывалось, как рабочие и колхозники трепетно заботятся друг о друге*(698). Все это было бы смешно, если бы не было так страшно. При этом Н.А. Семашко был действительно крупным ученым и практиком, создателем советской модели медицинского обслуживания, получившей на Западе наименование "модель Семашко", которую сравнивали с моделью Бевериджа*(699). Вероятно, такое содержание "научного труда" было вызвано требованиями цензуры, так понимающей потребности народа.

У органа советской цензуры, Главлита, была система репертуарных указателей. Наиболее интересен был "литер Г", означавший, что произведение "идеологически выдержано, но примитивно" и рекомендуется к постановке "к революционным датам, причем в основном в рабочих районах". Как нам кажется, подавляющая часть литературы по праву социального обеспечения 30-х - начала 50-х гг. можно смело отметить "литером Г". Редкое исключение составляли публикации Е.И. Астрахана*(700), а типично лозунговыми были труды А.С. Краснопольского*(701).

С принятием сталинской Конституции 1936 г. утверждалась в качестве единственно верного, марксистско-ленинского учения концепция "социалистического права", которое, по заявлению А.Я. Вышинского, будет крепнуть и развиваться, пока не будет завершен переход ко второй стадии коммунизма, где отомрут государство и право*(702). Новый большевистский подход в понимании права, по мнению С.С. Алексеева, был основан на всесильной партийно-идеологизированной государственности и социалистической законности*(703).