Метод права социального обеспечения

 

Проблема отраслевых методов - одна из наиболее сложных в отечественном правоведении. Конструирование метода становится объектом дискуссий в силу его абстрактности. Черты отраслевого метода не имеют легальных формулировок в нормативных актах, они выводятся на основе теоретических обобщений и системного анализа законодательства. Однако не вызывает сомнений практическое значение метода как совокупности специальных юридических средств, которые используются данной отраслью в соответствии с ее назначением, функциями, целями и задачами правового регулирования. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что метод отражает содержание отрасли под углом зрения способа воздействия данной отрасли на регулируемые отношения.

В настоящее время в теории социального обеспечения сложились два основных подхода к определению отраслевого метода, которые на первый взгляд являются взаимоисключающим. Однако фактически они в значительной части совпадают. При этом одни авторы признают отраслевой метод как один из основных признаков самостоятельности, самодостаточности отрасли. Другие отрицают этот факт, полагая, что ни одна отрасль права, в том числе и право социального обеспечения, не имеет в своем арсенале уникального, присущего лишь ей набора средств правового регулирования. В этой связи заявляется отказ от категории метода права социального обеспечения и необходимости замещения его понятием "механизм правового регулирования"*(925). Однако при этом в названное понятие включаются основные структурные составляющие отраслевых методов, а именно:

1) особенности юридических фактов: нормативное закрепление оснований возникновения права на обеспечение в виде социальных рисков как обстоятельств, не зависящих (или зависящих в минимальной степени) от воли людей;

2) правовое положение сторон правоотношения: особый порядок правоприменения как "пассивного" акта констатации оснований обеспечения в ответ на волеизъявление обеспечиваемого субъекта;

3) особенности установления прав и обязанностей сторон правоотношения: императивный порядок, который возникает в силу сложного фактического состава, включающего помимо нормативно установленного основания обеспечения также волеизъявление обеспечиваемого субъекта;

4) особенности юридической ответственности, санкций и способов защиты прав: сочетание правовосстановительных и правоограничительных санкций в отношении обеспечиваемого гражданина и санкций правовосстановительного характера в отношении обеспечивающего органа*(926).

По нашему мнению, важно выяснить, как метод, выступающий способом организации правовой связи субъектов регулируемых общественных отношений, соотносится с механизмом правового регулирования как совокупностью средств правового воздействия на общественные отношения. Очевидно, что они пересекаются в содержательной части и имеют некоторые совпадающие элементы, например юридические факты или уровни правового регулирования. Но метод отражает скорее статический срез правовой действительности, т.е. своеобразную схему того, как нормы отрасли права воздействуют на предмет правового регулирования. Механизм правового регулирования отражает сам процесс воздействия норм права на регулируемые общественные отношения, т.е. его динамическую составляющую. При этом, что очень важно, метод оказывает влияние на механизм правового регулирования, т.к. само функционирование данного механизма осуществляется в уже сложившейся и организованной правовой связи субъектов. С.С. Алексеев научную категорию "правовое регулирование" отнес к категориям, выражающим новый подход к праву, которое рассматривается в диалектике, движении, сообразно с заложенными в нем потенциям и закономерностям, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права. Механизм правового регулирования призван не только собрать вместе явления правовой действительности, но и представить их в работающем, системно-воздействующем виде, придать им инструментальный характер*(927).

В значительной степени проблема разграничения метода и механизма правового регулирования связана также с концептуальными подходами к определению права. Если право понимать как упорядоченную совокупность правовых норм (в узком смысле), то конструкция метода наиболее логична и конструктивна. Если же мы расширяем понимание права, включая в его состав не только нормы, но и иные явления правовой действительности (правовые идеи, правоотношения, акты реализации права и др.), то необходим именно механизм правового регулирования. Но в любом случае позитивное право является ядром любого предельно широкого понимания права, а конструктивная упорядоченность правового материала исходна для любого механизма. Но этот механизм не может заменить метода, который, образно говоря, определяет стартовую позицию для его динамического функционирования.

Возвращаясь к началу изложения вопроса о методе, еще раз подчеркнем, что механизм правового регулирования социально-обеспечительных отношений должен изучаться не вместо, а вместе с методом права социального обеспечения.

Прежде чем перейти к содержательной характеристике метода права социального обеспечения, хотелось бы коротко остановиться на средствах правового регулирования. Еще Цицерон определял право как существующие у народов веления и запреты. Римский юрист Модестин кроме повелительных и запретительных законов признавал существование норм дозволительных и карательных*(928). В дальнейшем общепринятыми были эти четыре вида правовых норм. В XIX в. было признано, что карательные нормы представляют разновидность повелительных норм. Но спор о правовой природе оставшихся видов норм продолжался*(929). По мнению современных юристов, все остальные средства правового регулирования (поощрение, стимулирование, рекомендации и др.) являются вторичными, производными.

Традиционно метод рассматривали через совокупность этих правовых средств: позитивное обязывание, запрет и дозволение. Для отраслевых методов, где доминирует централизованное регулирование, а это в основном отрасли публичного права, в комбинации из этих трех средств превалирует обязывание. Это так называемое императивное регулирование, связанное с государственным вмешательством. Для отраслевых методов, выражающих диспозитивные начала, в это в основном отрасли частного права, преобладают дозволение и в какой-то мере запрет. Это так называемое диспозитивное регулирование, осуществляемое соглашением сторон и при минимальном участии государства.

Сторонники отраслевого метода права социального обеспечения с незначительными разночтениями в целом в одном ключе определяют составляющие отраслевого метода как метода публичной отрасли права:

1. Сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования при доминировании первого в определении правового положения сторон социально-обеспечительного отношения. Большинство норм носят обязывающий, предписывающий характер*(930). При этом диспозитивное регулирование (дозволение) сводится исключительно к дозволению особого рода - к субъективному праву лица требовать тот или иной вид социального обеспечения. Отсюда, например, Е.Е. Мачульская называет метод права социального обеспечения методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам или учреждениям в целях предоставления социального обеспечения лицам, пострадавшим от социальных рисков*(931). Однако, по нашему мнению, с таким же успехом метод административного права можно назвать методом позитивного обязывания государственных органов (предписаний). Некоторые авторы называют сочетание императивных и диспозитивных начал метода отрасли координацией, которая обеспечивает, как правило, нормативный, не договорный способ правового регулирования, значительно реже - договорный. Иными словами, вполне справедливо связывают диспозитивные начала с договорными формами социального обеспечения*(932).

2. Сочетание централизованного (федерального) уровня регулирования с региональным, муниципальным и локальным. Ряд авторов, по нашему мнению, необоснованно исключают локальный уровень правового регулирования социального обеспечения, т.к. он выходит за рамки государственной системы социального обеспечения*(933).

3. Особый сложный юридический состав, включающий основные юридические факты (чаще всего события: инвалидность, старость, временная нетрудоспособность и др.); волеизъявление лица и решение органа, обязанного предоставить социальное обеспечение.

4. Применение правовосстановительных, правоограничивающих, правоприсекательных (карательных) санкций. Некоторые ученые исключают карательные санкции из перечня санкций, характерных для социального обеспечения, и в качестве особенностей метода отрасли называют сочетание правовосстановительных и правоограничительных санкций при отсутствии карательных*(934). Между тем, дуалистический характер отрасли, основанный на единстве публичных и частных начал, предполагает наличие всего спектра санкций: восстановительных (компенсационных), присущих частным отраслям права, и карательных, правоограничивающих, характерных для публичных отраслей права.

Названные характеристики метода права социального обеспечения в полной мере созвучны с методом публичных отраслей права, особенно административного. В предложенном варианте этот метод, во-первых, не имеет особой "отраслевой окраски", во-вторых, не отражает современных тенденций развития отрасли права социального обеспечения, а именно: расширение социально-адаптационной (интеграционной) функции отрасли, нового сочетания, взаимодействия социального страхования и социальной помощи в системе социальной защиты населения; возрастание роли частных (договорных) режимов правового регулирования, участия в социально-обеспечительных отношениях негосударственных субъектов, предоставляющих тот или иной вид социального обеспечения. Более того, очевидно, что на различных исторических этапах преобладали различные способы (средства) правового регулирования социально-обеспечительных отношений.

В этой связи необходимо сформулировать несколько вводных положений. Во-первых, нельзя говорить о методе права социального обеспечения вообще, без привязки к конкретной совокупности социально-экономических отношений. В идеале он должен строиться на общих, незыблемых принципах, но в реальности это было и есть далеко не так. Так, в советский период абсолютно преобладал административно-правовой метод правового регулирования государственного социального обеспечения. Во-вторых, выработанное в рамках отечественной теории права учение о методе права социального обеспечения позволяет рассмотреть воздействие этой отрасли на общественные отношения, но не дает в полном объеме возможности определить его особенности. Между тем, для определения "физиономии" отрасли необходимо выявить не только ее предмет, но и метод. По мнению С.С. Алексеева, главной особенностью каждой отрасли является наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который характеризует то, как, каким образом осуществляется юридическое регулирование*(935). В-третьих, можно согласиться с тем, что существует некий единый метод правового регулирования общественных отношений, т.к. ограниченное число способов правового воздействия предполагает их комбинированное использование в любой отрасли права. В-четвертых, этот метод имеет свою отраслевую специфику, что позволяет говорить об отраслевом методе как модификации единого метода в применении к конкретному предмету правового регулирования.

С учетом сказанного насущной необходимостью является определение особенностей метода права социального обеспечения в современных условиях. Если в советский период единая государственная система социального обеспечения предполагала адекватный этой системе метод правового регулирования как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, в современных условиях с очевидностью в системе социального обеспечения сформировались три основные формы: возрожденное социальное страхование и государственное социальное обеспечение и социальная помощь; эти формы дополняются негосударственными формами социального обеспечения. Эти формы развиваются при активном участии не только государства, но и институтов гражданского общества. Следует отметить, что Н.П. Черноморченко в качестве признаков современного метода отрасли права социального обеспечения называет не только его осуществление государством в лице уполномоченных органов, но и дополнительное социальное обеспечение за счет негосударственных фондов, в том числе фондов добровольного социального страхования. Но затем, как бы в отрицание этого положения, автор делает вывод о том, что социальное обеспечение является частью государственной (выделено нами - Л.М., Л.А.) системы социальной защиты населения*(936).

Представляется, что в настоящее время определились контуры метода современного права социального обеспечения. Его можно назвать методом социально-обязательственных притязаний и социально-солидарных предоставлений социальных благ членам общества, вытекающих из закона или договора, в целях обеспечения достойного уровня жизни. Этот метод адекватно отражает современные особенности правового регулирования социально-обеспечительных отношений. Зарубежный опыт стран с социально ориентированной экономикой свидетельствует, что развитие общества без социальных потрясений и разрушений во многом связывается с обеспечением социальной безопасности каждому члену общества. Не вызывает сомнений, что названный метод охватывает все уровни и формы правового регулирования в социально-обеспечительной сфере: социальное страхование, социальную помощь и государственное социальное обеспечение.

Специфику данного метода определяет ряд факторов, и прежде всего предмет правового регулирования. Как уже указывалось, он неоднороден, сочетает частноправовые и публично-правовые начала и имеет сложную структуру. Метод права социального обеспечения призван обеспечить сбалансированность интересов частных (отдельных лиц) и публичных, когда "свободное развитие каждого является условием свободного развития всех". Это обеспечивается механизмом публичных социально-обеспечительных обязательств, о которых уже говорилось. В публичных социальных обязательствах (императивных, вытекающих из закона, и диспозитивных, основанных на договоре) основные черты метода правового регулирования проявляются в ограничении законом форм проявления автономии воли сторон. Это не означает подчинения одной стороны другой, это подчинение воли всех без исключения субъектов общей модели отношения, урегулированного законом.

Социальное обеспечение осуществляется за счет солидарных источников: бюджетной системы (налоги), внебюджетных фондов обязательного страхования; средств добровольного социального страхования. Право социального обеспечения представляет специальный механизм защиты членов общества от социальных рисков. Это то, что Н.А. Вигдорчик называл "организованной взаимопомощью людей"*(937), В.Г. Яроцкий - соединением людей в различные группы, которое имеет в основе известную долю самопожертвования членов - одного в пользу остальных и обратно*(938). Хотя названные ученые писали о социальном страховании, однако этот тезис можно распространить и на иные виды социальной помощи за счет средств бюджетной системы.

Обеспечение достойного уровня жизни не ограничивается материальным социальным обеспечением. Во Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. закреплено, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья, благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Между тем, как уже неоднократно подчеркивалось, право на социальное обеспечение включает и правомочие на защиту от социального отторжения (ст. 30 Европейской социальной хартии)*(939).