Глава 8. Государство и административно-территориальная единица как субъекты

гражданского права

 

§1. Особенности гражданской правосубъектности государства

и административно-территориальной единицы

 

Государство вступает в общественные отношениях как субъект власти или как собственник-участник гражданско-правовых отношений; эти состояния надо четко различать. Например, издавая законодательный акт, государство осуществляет свои властные функции, а выпуская облигации государственного займа - выступает как равный другим участник гражданского оборота. Кроме того, государство вступает в общественные отношения через свои органы, которые также в одних случаях выступают как субъекты власти, а в других — как участники гражданско-правовых отношений. Поэтому, помимо уяснения правового статуса субъекта, важно различать, когда эти органы выступают от своего имени, а когда — от имени государства. Так, Департамент Казначейства Министерства финансов осуществляет расчетно-кассовое обслуживание государственного бюджета от имени государства, а приобретает мебель для собственного пользования от собственного имени — на правах государственного учреждения. В то же время, издавая обязательные для государственных юридических лиц предписания, казначейство осуществляет свои властные функции и выступает как государственный орган.

Государство в целом и административно-территориальная единица могут, наряду с физическими и юридическими лицами, быть субъектами гражданского права. Теория гражданской правосубъектности государства является дискуссионной. Одни специалисты считают государство разновидностью юридического лица, другие эту позицию не разделяют. В любом случае следует иметь в виду предельную юридическую формализованность правосубъектности государства. Несмотря на то, что собственник государственной собственности один - государство, субъектом в имущественном правоотношении может быть Республика Казахстан, административно-территориальная единица или государственное юридическое лицо. Республика Казахстан и административно-территориальная единица в гражданском обороте представлены своими органами - единоличными или коллегиальными.

Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений (п. 1 ст. 111 ГК), что означает отсутствие, по общему правилу, приоритетов в правовом статусе различных субъектов и отсутствием для суда приоритетов при разрешении спора с участием Республики Казахстан. Республика Казахстан не пользуется в гражданских правоотношениях своими властными полномочиями, и на нее в полной мере распространяются нормы гражданского законодательства. Она, как особый субъект, обладает всеми правами субъекта гражданских правоотношений и ограничена в правосубъектности только принятым ею законодательством. Так, государство, в соответствии с п. 3 ст. 58 ГК, не может быть полным товарищем в полном и коммандитном товариществах.

От имени Республики Казахстан могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и управления Республики Казахстан в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, по специальному поручению Республики Казахстан от ее имени могут выступать иные государственные органы, юридические лица и граждане (п. 2 ст. 111 ГК). Например, в акционерные общества с участием государства назначается лицо, уполномоченное от имени государства выполнять функции акционера-государства.

От имени Республики Казахстан в гражданские правоотношения могут вступать лишь те государственные органы, которые прямо на это уполномочены законодательством. К органам власти и управления, имеющим право выступать в гражданском обороте от имени республики, в первую очередь относятся Парламент, Президент, Правительство, республиканские органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты). Органы государственной власти и управления обладают статусом учреждения, что вытекает из п. 3-1 ст. 34 ГК. Поэтому необходимо различать, когда они выступают как учреждения от своего имени, а когда — как органы государственной власти или управления от имени Республики Казахстан. В обоих случаях их правоспособность является специальной и определяется их компетенцией.

Сделка, совершенная неуполномоченным органом от имени государства, является недействительной и не влечет имущественных обязательств для Республики Казахстан.

В случаях, определенных законодательством, административно-территориальная единица может выступать в гражданских правоотношениях от имени государства (п. 3 ст. 112 ГК).

Государство не может являться стороной в сделке в отношении имущества, закрепленного на балансе государственного юридического лица. Объектом сделки с участием государства могут быть имущество казны, объекты исключительной собственности государства и его неимущественные права, связанные с имущественными, а также специальные объекты, предусмотренные законодательством о приватизации.

При приватизации государство может выступить самостоятельно или в лице уполномоченного государственного органа продавцом предприятия в целом, государственного пакета акций или имущества ликвидированного предприятия. Особенности участия государства в подобных гражданско-правовых отношениях определяются законодательством о приватизации.

Споры с участием Республики Казахстан по общему правилу рассматриваются государственными судами. Однако, по желанию сторон либо в силу прямого указания Закона спор может быть рассмотрен арбитражным судом, решение которого является окончательным и обеспечивается государственными судами (п. 3 ст. 111 ГК).

Так же, как и государство в целом, административно-территориальная единица выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений и ограничена в правосубъектности только действующим законодательством (п. 1 ст. 112 ГК). Равные начала в отношениях с другими субъектами гражданских правоотношений означают отсутствие, по общему правилу, приоритетов в правовом статусе различных субъектов и отсутствием для суда приоритетов при разрешении спора с участием административно-территориальной единицы. Административно-территориальная единица не пользуется в гражданских правоотношениях своими властными полномочиями и на нее в полной мере распространяются нормы гражданского законодательства.

От имени административно-территориальной единицы могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде местные представительные и исполнительные органы в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов (ч. 1 п. 2 ст. 112 ГК). К органам власти и управления, имеющим право выступать в гражданском обороте от имени административно-территориальной единицы, в первую очередь относятся маслихаты, аким, акимат, территориальные органы исполнительной власти (областные отделы юстиции, областные финансовые управления, территориальные комитеты по управлению государственным имуществом и т.п.). Местные органы государственной власти и управления обладают статусом учреждения. Поэтому необходимо различать, когда они выступают как учреждения от своего имени, а когда — как органы государственной власти или управления от имени административно-территориальной единицы. В обоих случаях их правоспособность является специальной и определяется их компетенцией.

В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, по специальному поручению от имени административно-территориальной единицы могут выступать местные государственные органы (ч. 2 п. 2 ст. 112 ГК). Сделка, совершенная некомпетентным органом от имени административно-территориальной единицы, является недействительной и не влечет имущественных обязательств для административно-территориальной единицы.

В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, по специальному поручению административно-территориальной единицы от ее имени могут выступать негосударственные юридические лица и граждане (ч. 2 п. 2 ст. 112 ГК). Например, в акционерные общества с участием административно-территориальной единицы назначаются лица, уполномоченные от имени административно-территориальной единицы выполнять функции акционера административно-территориальной единицы.

На административно-территориальную единицу и ее органы распространяются положения ГК об участии соответственно государства и его органов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательства (п. 4 ст. 112 ГК).

Административно-территориальная единица не может являться стороной в сделке в отношении имущества, закрепленного на балансе государственного юридического лица. Объектом сделки с участием административно-территориальной единицы могут быть имущество местной казны, объекты исключительной собственности государства, находящиеся в ведении административно-территориальной единицы, и ее неимущественные права, связанные с имущественными, а также специальные объекты, предусмотренные законодательством о приватизации.

Все вышеперечисленные объекты образуют коммунальную собственность, которая является составной частью государственной. Другая часть государственной собственности - республиканская также может находиться на территории административно-территориальной единицы. В отношении нее административно-территориальная единица может осуществлять правомочие распоряжения только в соответствии с законодательством и от имени государства.

Распоряжение местной казной осуществляют аким и подчиненные ему местные исполнительные органы в соответствии со своей компетенцией на основании бюджета административно-территориальной единицы, утвержденного соответствующим маслихатом.

Споры с участием административно-территориальной единицы по общему правилу рассматриваются государственными судами. Однако по желанию сторон спор может быть рассмотрен арбитражным судом, решение которого является окончательным, а исполнение обеспечивается государственными судами.

Республика Казахстан отвечает по своим обязательствам имуществом государственной казны, а административно-территориальная единица отвечает по своим обязательствам имуществом местной казны (п. 1 ст. 113 ГК). Республика Казахстан и административно-территориальная единица не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам граждан и юридических лиц, а граждане и юридические лица не отвечают по обязательствам Республики Казахстан и административно-территориальной единицы, кроме случаев, предусмотренных ГК и законодательными актами (п. 2 ст. 113 ГК). Кроме того, одна административно-территориальная единица не отвечает по долгам другой.

В то же время это правило не распространяется на случаи, когда Республика Казахстан или административно-территориальная единица приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам административно-территориальной единицы, юридического лица, гражданина, либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Республики Казахстан или административно-территориальной единицы. В этом случае ответственность наступает в соответствии с правилами гарантии (поручительства).

Кроме того, Республика Казахстан в лице Правительства несет субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам республиканских казенного предприятия и государственного учреждения в случае нехватки у них собственных денежных средств (ст. ст. 44, 104 и 207 ГК; п. 3 ст. 44 Указа о государственном предприятии). При этом по договорным обязательствам ответственность наступает в пределах утвержденной сметы на содержание государственного учреждения в соответствии с законодательством (ч. 4 п. 1 ст. 44 ГК).

В свою очередь, административно-территориальная единица несет субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам коммунальных казенного предприятия и нереспубликанского государственного учреждения, если она выступила его учредителем, в случае нехватки у них собственных денежных средств (ст. ст. 44, 104 и 207 ГК, а также п. 3 ст. 44 Указа о государственном предприятии). При недостаточности у нереспубликанского государственного учреждения денег ответственность по его обязательствам несет учредивший его местный исполнительный орган. По договорным обязательствам ответственность наступает в пределах утвержденной сметы на содержание учреждения (ч. 4 п. 1 ст. 44 ГК).

Имущество государственной казны составляют средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, объекты исключительно государственной собственности и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными республиканскими юридическими лицами в соответствии с законодательными актами (ч. 2 п. 2 ст. 192 ГК). Ответственность государства возможна только в пределах этого имущества. Имущество местной казны составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами (ч. 2 п. 3 ст. 192). Ответственность административно-территориальной единицы возможна, соответственно, только в пределах этого имущества.

Республика Казахстан и административно-территориальная единица отвечают по обязательствам соответственно республиканского и местного предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в случае их банкротства, которое было вызвано действиями учредителей (уполномоченных органов), при недостаточности средств предприятий для удовлетворения требований кредиторов (ст. 30 Указа о государственном предприятии). Государство (административно-территориальная единица) может нести ответственность за деятельность хозяйственного товарищества или акционерного общества, где оно является вкладчиком (акционером), в пределах стоимости принадлежащих ему долей (акций).

К государству и административно-территориальным единицам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательных актов (ст. 114 ГК). То есть Республика Казахстан и административно-территориальная единица действуют в качестве субъектов гражданского права в рамках тех норм ГК и других актов гражданского законодательства, которые определяют участие юридических лиц в гражданском обороте. Это прежде всего статьи ГК общего характера о порядке заключения договоров, ответственности за причинение вреда, праве собственности. Существуют и исключения из этого общего правила. Во-первых, следует учитывать особенности статуса и круга полномочий Республики Казахстан и административно-территориальной единицы. Например, на государство и административно-территориальную единицу не распространяются нормы о регистрации юридических лиц. Данные субъекты существуют без какой-либо учетной регистрации на основании Конституции и конституционных законов. Во-вторых, в самом ГК ряд статей относится к правоотношениям с участием Республики Казахстан или возлагает на нее определенные гражданско-правовые обязательства (см., например, п. 5 ст. 9, п. 6 ст. 104, ст. 266).