Механізм міжбюджетних відносин в Україні

1. Поняття міжбюджетних відносин.

2. Елементи механізму міжбюджетних відносин.

3. Розвиток міжбюджетних відносин в Україні.

4. Розмежування надходжень бюджетів.

5. Критерії розмежування видатків між ланками бюджетної системи.

6. Фінансове вирівнювання.

7. Міжбюджетні трансферти.

8. Досвід застосування трансфертів в інших країнах.

 

Питання № 1.

Міжбюджетні відносини — це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Міжбюджетні відносини можливо визначити як взаємовідносини між різними рівнями влади з приводу:

- розподілу видаткових повноважень та відповідальності між органами влади та управління різних рівнів;

- розподілу податкових повноважень та дохвдних джерел між органами влади та управління різних рівнів;

- бюджетного вирівнювання та фінансової допомоги.

Розрізняють:

- вертикальні міжбюджетні відносини (між Державним бюджетом та відповідним Місцевим бюджетом);

- горизонтальні – між бюджетами одного рівня.

Міжбюджетні відносини включають наступні аспекти:

- політичний;

- правовий;

- економічний.

Принципи міжбюджетних відносин:

- економічна ефективність (витрати відповідають очікуваним результатам);

- бюжетна відповідність (обсяги фінансових ресурсів відповідають фінансовим можливостям джерел);

- соціальна справедливість (перерозподіл бюджетних ресурсів справедливо по відношенню до того чи інщого міста, регіону);

- політична консолідація;

- територіальна інтеграція.

Основні критерії організації міжбюджетних відносин:

- розмежування видатків бюджету відповідно до розподілу повноважень між державною владою та місцевим самоврядуванням;

- забезпечення бюджетів доходами, достатніх для виконання покладених на них завдань;

- вилучення коштів у відносно багатих бюджетів;

- підтримка відповідних бюджетів відносно «бідних» територій;

- застосування різних форм відносин, що виникають в процесі виконання бюджетів (взаємозаліки, векселі, бюджетні позики, трансферти).

 

Питання № 2.

Механізм міжбюджетних відносин – сукупність способів організації фінансово-економічних відносин та зв’язків з метою забезпечення сприятливих умов економічного та соціального розвитку відповідних територій.

Механізм міжбюджетних відносин включає:

1. відповідні інституції та правові структури (Міністерство фінансів, органи управління бюджетним процесом та його учасники);

2. форми міжбюджетних відносин (бюджетний унітаризм, за якого фіскальна функція належить центральному рівню, та фіскальний федералізм, який характеризується трирівневою фіскальною системою);

3. моделі міжбюджетних відносин:

в умовах бюжетного унітаризму:

- централізована модель – характеризується обмеження прав місцевих бюджетів формувати свої бюджети, авторитарний розподіл видаткових повноважень;

- децентралізована – невтручання держави в бюджетний процес регіону, чітке розмежувння видаткових повноважень, незалежність від форми державного устрою;

в умовах федералізму:

- дуалістична – права визначення дохідних джерел належать регіонельним та центральним бюджетам, а місцеві бюджети отримуютькошти від регіональних бюджетів;

- корпоративна – всі три ланки є рівноправними партнерами.

2. методи міжбюджетних відносин (визначення власних доходів, закріплення доходів, метод регулюючих доходів, трансфертний метод, метод вилучення коштів, кредитування, балансовий, делегуючий метод, коли один місцевий бюджет передає іншому місцевому бюджету одного рівня кошти);

3. інструменти міжбюджетних відносин (регулюючі податки, субвенції, субсидії, дотації, дотації вирівнювання, кредити).

 

Питання № 3.

Розвиток міжбюджетних відносин в україні умовно можна поділити на 2 періоди:

- 1991 – 2001 роки;

- 2002 – теперішній час.

Недостатність правової та інституційної бази міжбюджетних відносин до прийнятт Бюджетного Кодексу призвели до низки проблем:

- відсутність чіткого розподілу видаткових повноважень між бюджетами, передача місцевим бюджетам видатків без забезпечення їх відповідними дохідними джерелами призвели до послаблення відповідальності місцевих органів влади за надання населенню відповідних бюджетних послуг;

- більша частка доходів місцевих бюджетів формувалася за рахунок відрахування від загальнодержавних податків та зборів за нормативами, які щорічно змінювалися, органи місцевого самоврядування не мали можливості впливати на доходи власних бюджетів;

- недоліки механізму визначення трансфертів призвели до відсутності мотивації до нарощування дохідної бази місцевих бюджетів;

- порядок розподілу міжбюджетних трансфертів був непрозорий, оскільки відбувався на основі суб’єктивних оцінок розриву між прогнозними доходами та видатками бюджету. Це призвело до нарощування надходжень до місцевих позабюджетних фондів.

1991 рік – фнансові відносини формуються на тих же принципах, що і в радянські часи;

1992 рік – вперше прийнятий Державний бюджет України, збалансування місцевих бюджетів проводились 2-ма методами: відрахування від загальнодержавних податків, визначення суми фінансової допомоги. Регулюючими податками були ПДВ, податок на доходи, прибутковий податок з громадян, плата за землю, акциз. Ставки відрахувань відрізнялись залежно від регіону. Обсяги субвенцій були мінімальними.

1993 рік – застосовані групові нормативи відрахувань від загальнодержавних податків (податок на доходи та акцизний збір), збалансування місцевих бюджетів проводилось з використанням індивідуальних відрахувань від ПДВ, обсяги фінансової допомоги у вигляді субвенції складали 1,2 % видатків державного бюджету.

1994 рік – застосовані єдині відрахування від усіх регулюючих податків, як наслідок збільшилась кількість дотаційних місцевих бюджетів, обсяг субвенцій становив 3,5 %, вперше застосовано такий інструмент як передача коштів з одного бюджету до іншого.

1995 рік – повернення до практики індивідуальних нормативів відрахувань по ПДВ, по інших податках встановлені єдині нормативи, що призвело до скорочення кількості дотаційних областей, зменшення рівня фінансової допомоги. Прийняття закону про бюджетну систему в Україні.

1996 рік – використовувалися індивідуальні нормативи відрахування по ПДВ, для інших податків – єдині, обсяг фінансової допомоги – 2,8 %, застосовується практика перерахування коштів 4-х регіонів до Державного бюджету.

1997 рік – запроваджено новий механізм розподілу державних доходів: до Державного бюджету в повному обсязі зараховуються надходження від ПДВ, до обласних бюджетів та бюджету АРК – прибутковий податкок з громадян, плата за землю, податок на прибуток підприємств всіх форм власності, плата за торгівельні патенти та 50% акцизного збору, що призвело до збільшення кількості дотаційних регіонів до 20 областей, регіонами-донорами стали 7 адміністративно-територіальних одиниць.

1998 рік – до державного бюджету повністю зараховують ПДВ та акциз, що збільшує кількість дотаційних регіонів до 22-х, обсяг фінансової допомоги складає 12%.

1999 рік – новий розподіл доходів між бюджетами, до регулюючих податків знову віднесений акцизний збір та встановлені групові нормативи відрахувань від загальнодержавних податків та зборів, кількість дотаційних регіонів збільшилась до 26, обсяг трансфертів – 13,5%.

2000 рік – закладені основи реформи міжбюджетних відносин, що відбулась у 2001 році, за місцевими бюджетами в повному обсязі закріплені – прибутковий податок з громадян, плата за землю, торговий патент, обсяг міжбюджетних трансфертів в структурі місцевих бюджетів складав 23,5 %.

2001 рік – закріплення за місцевими бюджетами прибуткового податку та плати за землю, патенту, для бюджетів АРК та міста Києва – податок на прибуток підприємств, бюджету АРК – 100% акцизу. У липні місяці – прийняття Бюджетного Кодексу України.

2002 рік – запроваджена нова модель міжбюджетних відносин: визначено процедури підготовки та прийняття бюджетів усіх рівнів; розмежовані повноваження та відповідальність органів різних рівнів влади; визначена відповідальність розпорядників бюджетних коштів; закріплення за місцевими бюджетами повністю або частково загальнодержавних податків та зборів; розподіл доходів місцевих бюджетів на закріплені (кошик №1) та власні (кошик №2); створення спрощеного механізму розподілу міжбюджетних трансфертів.

2003 рік – вдосконалення системи фінансового вирівнювання та застосування їх формульного розподілу:

2004 рік – дотації вирівнювання визначаються за встановленою формулою, отримувачами дотацій є райони, області, міста; скорочено перелік розрахункових видатків при визначенні трансферту.

2005 рік – запроваджено механізм щоденних відсоткових відрахувань від розрахункового обсягу доходів загального фонду місцевого бюджету, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, застосовується коефіцієнт вирівнювання для негативних трансфертів (0,98 – 1).

2006 рік – змінено відсоток щоденних відрахувань від розрахункового обсягу доходів загального фонду місцевих бюджетів.

2007 рік – застосовано формульний підхід до розрахунку додаткової дотації, що надається місцевому бюджету в разі перевиконання показників надходжень до державного бюджету, що мобілізується на відповідній території.

2008 рік - відсоток щоденних відрахувань від розрахункового обсягу доходів загального фонду місцевих бюджетів, та перелік доходів загального фонду місцевих бюджетів, на підставі яких визначається дотація вирівнювання.

Міжбюджетні відносини перебувають в стадії постійного реформування з метою створення умов для підвищення економічної ефективності бюджету, відповідної соціальної справедливості та політичної консолідації.

Основні завдання реформи:

- запобігання виникненню міжбюджетної заборгованості;

- приведення у відповідність розміру зобов’язань держави за видаткам з обсягами їх фінансування з бюджету;

- стабільність та передбачуваність міжбюджетних відносин для забезпечення належного рівня прогнозування та управління ресурсами;

- створення стимулів для місцевих органів влади до збільшення обсягів надходжень до бюджетів (застосування раціональних методів управління ресурсами);

- закріплення за центральним рівнем фіскальної відповідальності за фінансування державних соціальних програм;

- запровадження інвестиційних трансфертів для забезпечення розвитку суспільних послуг та соціальної інфраструктури.

 

Питання № 4.

Доходи місцевого бюджету мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. Система розподілу дохідних джерел між ланками бюджетної системи відбуваєтся згідно: Бюджетного Кодексу України, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», Європейської Хартії Місцевого самоврядування.

Доходи місцевих бюджетів мають відповідати мінімальному бюджету місцевого самоврядування (розраховується обсяг бджету, що дорівнює добутку мінімального рівня соціальних потреб на одну людину та чисельності населення).

Основні критерії, що враховуються при розподілі податків та дохідних джерел між ланками бюджетної системи:

- стабільність;

- економічна ефективність;

- територіальна мобільність податкової бази;

- рівномірність розміщення податкової бази;

- соціальна справедливість;

- бюджетна відповідальність.

При розподілі дохідних джерел застосовуються такі методи:

- метод відсоткових відрахувань;

- метод закріплення на постійній основі дохідних джерел між окремими бюджетами;

- метод регулюючих податків (не застосовується в Україні).

Системи розподілу доходів між бюджетами:

1. роздільна система:

1.1. кокуруюча чи незв’язана роздільна система передбачає автономне залучення доходів кожною ланкою бюджетної системи;

1.2. обмежена роздільна система передбачає певні преференції до окремих суб’єктів щодо повноважень на визначення джерел.

2. зв’язана:

2.1. система квот – рамки податків, в якому вони можуть бути самостійними;

2.2. зв’язана система з надбавкою до податків;

2.3. зв’язана система формування доходів місцевого бюджету, основу якої складають трансферти.

Згідно бюджетного кодексу доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних та закріплених джерел.

До кошика доходів, що закріплені за місцевим бюджетом належать:

- прибутковий податок з громадян (бюджет АРК та обласні бюджети – 25%, районні бюджети – 50%, бюджети міст обласного значення – 75%, сіл, селищ, міст районного значення - -25%, міст Києва та Севастополя – 100%);

- державне мито;

- плата за ліцензії;

- плата за держреєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності;

- торговий патент;

- єдиний податок для малого підприємництва;

- адміністративні штрафи;

До кошика власних доходів місцевих бюджетів включають:

- місцеві податки та збори;

- плата за землю (АРК та обласні бюджети – 25%, районні – 15%, міст обласного підпорядкування – 75%, сіл, селищ, районів у містах – 60%, міст Києва та Севастополя – 100%);

- податок з власників авто, фксований сільськогосподарський податок;

- податок на промисел;

- плата за забруднення навколишнього середовища;

- податок на прибуток комунальних підприємств;

- плата за спеціальне використання природних ресурсів;

- дивіденди на корпоративні права відповідних територіальних громад;

- кошти від оренди та відчудження комунального майна;

- надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними коштами бюджету;

- надходження від місцевих лотерей.

Затвердження обласних, районних, районних у містах, сільських, селищних бюджетів з дефіцитом не допускається. Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання місцевого бюджету використовуються кошти, що передбачені як резервні в обсязі 1% видатків за загальним фондом.

 

Питання № 5.

Головною метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами та фінансовими ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих зобов’язань.

Розмежування видатків між бюджетами, що встановлені в Бюджетному Кодексі України здійснено відповідно до конституційного рівня повноважень з метою стабільного та уніфікованого порядку фінансування суспільних послуг, встановлення відповідальності за якість надання цих послуг, максимального наближення послуг до їх безпосереднього споживача.

Критерії розмежування видатків:

- субсидіарність (максимальне наближення послуг до споживача);

- територіальна відповідність;

- територіальна диференціація;

- наявність зовнішніх ефектів;

- наявність ефекту масштабу.

Видатки бюджетної системи можна поділити на три види:

1. на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності, суверенітету, незалежного судочинства, видатки, що не можуть бути передані на виконання АРК та місцевому самоврядуванню;

2. визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання АРК, місцевому самоврядуванню на основі принципу субсидіарності;

3. на реалізацію прав та обов’язків АРК, місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені Законодавством України.

Розмежування видатків між місцевими бюджетами здійснюєьбся на основі принципу субсидіарності з метою забезпечення повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. За цим принципом видатки місцевого бюджету розподіляються на 3 групи:

1 група – на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне, першочергове надання соціальних послуг гарантованих державою, які розташовані найближче до споживачів (джерело фінансування – бюджети сіл, селищ, міст та їх об’єднань);

2 група – на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг гарантованих державою для всіх громадян України (бюджети міст, областей, районів);

3 група - на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах країни (бюджети областей, АРК).

 

Питання № 6.

Фінансове вирівнювання – процес перерозподілу фінансових ресурсів на користь адміністративно-територіальних утворень, які не мають достатньо власних доходів, проводиться центральними органами державної влади.

Підстави для проведення фінансового вирівнювання:

- фіскальний дисбаланс по вертикалі (невідповідність між обсягами фінансових ресурсів відповідного рівня влади та обсягами їх функцій та завдань) – є загальним фактором, що стимулює проведення фінансового вирівнювання;

- горизонтальний фіскальний дизбаланс (невідповідність між обсягами фінансових ресурсів та повноважень одного рівня органів влади);

- необхідність гарантованого постачання усіх благ;

- необхідність компенсації зовнішніх ефектів та міжрегіональних ефектів переливу капіталу;

- необхідність реалізації макроекономічних цілей;

- необхідність проведення політики стабілізації та макроекономічного розвитку.

Форми фінансового вирівнювання:

- вертикальне;

- горизонтальне;

- доходів бюджету;

- видатків бюджету.

Методи та інструменти фінансового вирівнювання:

- переадресовані податки;

- міжбюджетні трансферти (в Україні).

З метою необхідності проведення фінансового вирівнювання використовуються такі показники:

1. фіксований норматив бюджетної забезпеченості;

2. мінімальний рівень місцевого бюджету;

Фіксований норматив бюджетної забезпеченості в Україні для місцевих бюджетів визначається в межах наявних бюджетних ресурсів та коригується коефіцієнтом, що враховує відмінності у вартості надання соціальних послуг.

Вдімінності у вартості надання соціальних послуг визначаються:

- кількістю споживачів соціальних послуг або чисельністю населення;

- соціально-економічними особливостями території;

- демографічними особливостями території;

- екологічними, кліматичними та іншими особливостями території.

Фінансові нормативи мають відповідати таким критеріям суспільних потреб:

- потреби мають бути спільними для всіх органів місцевого самоврядування;

- потреби мають бути об’єктивно оцінені;

- рівень суспільних потреб, що визначається нормативом має враховувати відмінності рівнів видатків місцевих бюджетів;

- рівень потреби має залежати від рішень органів місцевого самоврядування.

За умови обмеженості бюджетних ресурсів пріоритетними при здійсненні політики фінансового вирівнювання є:

1. забезпечення рівноцінного споживання суспільних послуг громадянами незалежно від місця їх проживання;

2. зменшення регіональних відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку.

 

Питання № 7.

Бюджетні трансферти є основним методом та інструментом регулювання фінансових дисбалансів.

Розрізняють такі види трансфертів:

1. безумовні (дотація вирівнювання) - сума фінансових ресурсів, яка надається без чіткого цільового спрямування для покриття різниці між дохлдами та видатками;

2. умовні - сума фінансових ресурсів, яка надається на досягнення відповідної мети (субвенції). Бувають:

- непайові – сума виділяється з іншого бюджету і використовується у встановлених обсягах;

- пайові – використовуються обсяги субвенцій, власні кошти місцевого бюджету, іншу джерела. Пайові субвенції бувають лімітовані, коли обмежуються суми для учасників, та нелімітовані, коли суми фінансових ресурсів для учасників не обмежуються (застосовується в Україні).

В Україні використовується:

- дотаційне вирівнювання – кошти з державного бюджету надходять до обласних, районних бюджетів, бюджетів міст обласного значення, а далі – до селищних, сільських бюджетів та бюджетів районів у містах;

- кошти, що перераховуються до державного бюджету з місцевого бюджету (негативний трансферт);

- безумовний трансферт, що надається у вигляді додаткової дотації органам місцевого самоврядування;

- субвенції, що надаються за загальним фондом бюджету на:

1. здійснення програм соціального захисту;

2. на компенсацію втрат доходів місцевого бюджету внаслідок надання пільг, встановлених державою;

3. на виконання повноважень органів місцевого самоврядування.

- субвенції, що надаються зі спеціального фонду на:

1. виконання інвестиційних проектів;

2. ліквідацію наслідків діяльності об’єктів спільного користування.

Дотація вирівнювання місцевого бюджету визначається як перевищення обсягів видатків, що враховуются при визначенні трансферту із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, коригуючих коефіцієнтів, над кошиком доходів місцевих бюджетів.

При розподілі міжбюджетних трансфертів враховуються такі параметри:

1. фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2. кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3. індекс відносної податкоспроможності території – коефіцієнт, що визначає рівень податкоспроможності території у порівнянні з аналогічними показниками в середньому по Україні в розрахунку на 1 мешканця;

4. прогнозний показник кошика доходів місцевого бюджету – податки, збори, що закріплюються на постійній основі за місцевим бюджетом та враховуються при визначенні трансферту;

5. коефіцієнт вирівнювання – коефіцієнт, що застосовується при розрахунку дотації вирівнювання (негативного трансферту) з метою зміцнення дохідної бази місцевого бюджету:

Tr i = x (V i - Di)

Tr i – дотація вирівнювання, що надається з одного бюджету до іншого,

- коефіцієнт вирівнювання, (межі: 0,6 £ £ 1)

V i - розрахункові видатки, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів і- територіальної одиниці,

Di - розрахункові доходи, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів і- територіальної одиниці,

Якщо трансферт негативний, то знаходиться у межах 0,98-1, що сприяє стимулюванню дохідної бази.