Теоретичні підходи до прийняття бюджетних рішень.

Теоретичні основи прийняття бюджетних рішень мають великий вплив на формування прозорої системи державного управління.

Теорія суспільного вибору є окремим напрямом теорії раціональної поведінки, та досліджує взаємозалежності політичних та економічних явищ, з’ясовує принципи економічного регулювання розвитку з врахуванням політичних процесів у суспільстві. Основні питання, що розглядає теорія:

- використання державних фінансів;

- процес голосування та його вплив на державне управління;

- економічна діяльність уряду.

Суспільний вибір – процес прийняття владою рішень про використання державних видатків під впливом виборців. Громадянське суспільство – суспільство, всі відносини між членами якого регламентуються законом, а окремі його члени мають рівні права брати участь у розробці рішень що стосуються держави, їх власної долі, в т.ч. державних та місцевих органів влади шляхом голосування на референдумах та виборах.

Теорією суспільного вибору доведено, що в умовах представницької демократії (у громадянському суспільстві) в процесі прийняття законодавчих та політичних рішень кожен депутат виходить з власних переваг (в кращому випадку – з переваг власних виборців). Через державні фінанси здійснюється фінансування суспільних благ, тобто благ колективного користування, які мають поза ринковий характер (національна безпека, освіта, охорона здоров’я, забезпечення судочинства).

У громадянському суспільстві до основних функцій державних органів відносяться:

1. розподіл обмежених фінансових ресурсів між приватним та державним секторами;

2. фіскальна функція формування бюджетних ресурсів;

3. розподіл та перерозподіл бюджетних ресурсів в межах державного сектора економіки.

За теорією при прийнятті рішень завжди існує небезпека невиправданого збільшення видатків.

В Україні щороку при підготовці чергового Державного бюджету йде мова про збільшення його дохідної частини, при цьому основними аргументами є:

- виконання соціальних зобов’язань держави згідно із соціальними стандартами;

- фінансування соціальних програм вже передбачених чинним законодавством.

В окремих спеціальних законодавчих актах визначені норми щодо фінансування окремих потреб (соціальних зобов’язань держави):

- Закон України «Про оборону» - не менше 3% ВВП;

- Закон України «Про освіту» - 10% національного доходу;

- Закон України «Про охорону здоров’я» - 10% національного доходу;

- Закон України «Про наукову, науково-технічну діяльність» - 1,7% ВВП;

- Закон України «Про культуру» - 8% національного доходу;

- Закон України «Про пріоритети розвитку села» - 1% ВВП.

Головне правове призначення бюджету полягає у фінансовому забезпеченні виконання функцій публічної влади. Оскільки бюджет затверджується представницькими органами (радами), то у них виникає можливість здійснювати контроль за діями всіх органів влади, які отримують фінансування з бюджету. Реалізація цього призначення бюджету можлива повною мірою лише у випадку, коли представницький орган є справжнім органом державної влади, наділений правом затвердження бюджету, після чого останній набуває форму закону (норми, що обов’язкова до виконання).

Теоретичні аспекти проблематики прийняття бюджетних рішень мають великий вплив на формування прозорої системи державного фінансування розвитку національної економіки. Метою обговорення та затвердження закону про бюджет є встановлення згоди між Урядом та Верховною Радою з приводу необхідності і доцільності видатків, їх розміру в умовах визначених фінансових можливостей держави. При вирішенні питань фінансування суспільних благ виникають проблеми вибору благ, які мають надаватися державою, та визначення обсягу їх надання. У процесі прийняття колективних рішень щодо державних видатків шляхом голосування невідомими є альтернативи як зменшення певних видатків (збільшення інших видатків і яких саме, зниження податків або зменшення заборгованості), так і збільшення або зменшення бюджетних доходів. Внаслідок таких особливостей прийняття колективних рішень виникає можливість отримати вигоду з державних видатків, переклавши відповідні витрати на інших (у формі вищих податків або скорочення інших бюджетних видатків), при цьому може спостерігатися логролінг (ситуація, коли одна група депутатів голосує за законопроект іншої групи в обмін на якісь заохочення тощо). В умовах представницької демократії в процесі прийняття законодавчих та політичних рішень кожен депутат виходить з власних переваг (у кращому випадку з переваг своїх виборців), що доведено теорією суспільного вибору. Таким чином, особливості прийняття рішень, в тому числі бюджетних, в умовах представницької демократії завжди приховують в собі небезпеку невиправданого збільшення державних видатків (за визначенням Дж.Б’юкенена «загроза Левіафана»). Часто фінансовий дефіцит використовується політиками також як засіб купівлі голосів виборців, оскільки зростання державних видатків, враховуючи непопулярність зростання податків, стає найважливішим інструментом отримання політичної підтримки. За результатами ряду досліджень щодо прийняття бюджетних рішень зроблено висновок: коли б бюджет формувався в умовах прямої демократії, тобто попит на суспільні блага визначався динамікою чисельності населення, доходами усередненого виборця, його попитом на послуги держави, то зростання державних витрат було б нижчим ніж насправді. Таким чином, зростання фактичних державних витрат, в тому числі бюджетних видатків, дефіциту, пояснюється правилами прийняття політичних рішень.

До необхідних норм та правил прийняття рішень щодо державних видатків, що сформовані під впливом норм та правил суспільного життя, належать:

• пряме обмеження бюджетних видатків (наприклад, обмеження темпів зростання бюджету, співставлення темпів зростання державного бюджету та ВВП тощо),
• встановлення процедурних обмежень при прийняття бюджетних рішень (рішення щодо внесення змін до бюджету, збільшення видатків, державної заборгованості) мають прийматися більшістю голосів у дві третини депутатів,
• встановлення структурних обмежень (законодавчі акти, що призводять до збільшення державних видатків (підвищення середньої заробітної плати в державному секторі, збільшення пенсій, додаткові соціальні гарантії) мають прийматися тільки за наявності в розпорядженні держави відповідних доходів),
• оцінка фіскальних ризиків (завищення прогнозних значень ВВП через переоцінку реальних темпів економічного розвитку призводить до завищення номінальних бюджетних доходів та прийняття рішень про збільшення видатків),
• застосування програмного методу планування видатків унеможливлює безконтрольне збільшення видатків протягом строку дії бюджетної програми (від трьох років),
• обов’язковість виконання бюджетних рішень (виконання функцій бюджетом може відбуватися виключно за умови гарантування його обов’язкового характеру).

На якість прийняття бюджетних рішень впливає наявність необхідної інформації та стимулів, які сприяють її перетворенню в необхідні рішення, а також ступінь прозорості управлінських дій в бюджетній, податковій сферах.

Згідно до стандартних умов Міжнародного валютного фонду необхідними передумовами прозорості та сталого стану державних фінансів є:

• прозорість процесів підготовки проекту бюджету, його виконання та звітності,
• доступність інформації про минулу, поточну, прогнозовану на майбутнє діяльність уряду,
• чіткість механізмів координації, регулювання бюджетної діяльності, відносин між органами державного управління та національною економікою,
• забезпечення гарантій якості бюджетно-податкової інформації, її незалежного контролю.

ТЕМА №4

БЮДЖЕТНЕ ПРОГНОЗУВАННЯ

Складання прогнозу бюджету

2. Організація середньострокового бюджетного планування