Досвід застосування міжбюджетних трансфертів в інших країнах

Для належної організації надання соціальних послуг населенню важливим є правильний розподіл повноважень і відповідальності з надання цих послуг між рівнями влади.

Головні принципи розподілу функцій згідно теорії фіскального федералізму:

· Розподіл функцій між центральними та місцевими органами влади ґрунтується на принципі субсидіарності (додатковості).

· Розподіл функцій враховує особливості конкретного територіального устрою. Якщо структура місцевих органів влади дуже диверсифікована та складається з великої кількості малих одиниць місцевого самоврядування, то функціональна децентралізація не може бути дуже широкою. Надто малі місцеві органи влади не здатні ефективно виконувати деякі функції. Крім того, існування великої кількості малих структур органів місцевого самоврядування вимагає вдосконалення схем фіскального вирівнювання.

· Місцевим органам влади надається значна ступінь свободи стосовно прийняття рішень щодо структури місцевих видатків. В реальності така свобода може бути обмежена наступними факторами: високою часткою умовних субсидій (субсидій, для одержання яких отримувач повинен виконати певні умови), а по-друге, деталізованими та визначеними на центральному рівні нормами та вимогами стосовно надання місцевих послуг. Якщо такі вимоги надто деталізовані, то фіскальна автономія стає ілюзорною.

Загальний висновок: Розподіл повноважень і видатків на їх здійснення між центральним бюджетом та місцевими бюджетами і в середині місцевих бюджетів кожної країни відображає особливості її історичного розвитку та адміністративного устрою.

В той же час усі системи мають базуватись на двох основних принципах:

· принцип субсидіарності, зміст якого полягає у тому, що послуги населенню має надавати найнижчий рівень влади, який спроможний це робити.

· принцип відповідності, який полягає в тому, що надавати повноваження і видатки можливо лише тому рівню влади, який відповідає вимогам забезпечення надання відповідних послуг з точки зору їх природи та власної здатності акумулювати необхідні ресурси і управляти ними.

У більшості європейських країн відбувся поступовий перехід від фрагментованих цільових дотацій до консолідованої системи блочних субсидій загального призначення. Згідно з рекомендаціями Ради Європи, системи вирівнювання повинні надавати місцевим органам влади, якщо вони того бажають, можливість надавати подібні в широкому сенсі асортименти послуг, встановлюючи при цьому приблизно однакові ставки місцевих податків. В даному формулюванні ця рекомендація узгоджується з принципом рівності.

У більшості європейських країн функція вирівнювання видатків здійснюється за рахунок субсидій загального призначення, хоча деякі країни для цієї мети використовують конкретні цільові субсидії. Переважною формою вирівнювання є вертикальне вирівнювання, тобто субсидії із центру місцевим органам влади, хоча в деяких країнах (Данія, Швеція) горизонтальне вирівнювання грає важливу роль.

Критерії, згідно з якими надаються субсидії у різних країнах Західної Європи, значно відрізняються по ступеню складності.

Виділяють три типи систем міжбюджетного вирівнювання :

· Складні системи, що базуються на величезній кількості критеріїв, що мають на меті відобразити різницю у потребах у фінансуванні, питомим витратам та місцевих податкових базах. (Великобританія, Швеція, Данія).

· Середні системи, що базуються на меншій кількості ключових критеріїв (Німеччина, Нідерланди, Бельгія, Португалія).

· Спрощені системи, що в значній мірі спираються на такий показник, як кількість населення (Іспанія, Греція, Італія).

Міжнародна практика бюджетного регулювання свідчить про активне застосування міжбюджетних трансфертів. За рахунок трансфертів формується значна частина доходів місцевих бюджетів багатьох країн: у Румунії -79 %, Болгарії - 78 %, Угорщині - 66%, Латвії - 68 %, Словенії - 67 %, Великій Британії - 77 %, Нідерландах - 60 %. В окремих країнах трансферти формують незначну частину доходів місцевих бюджетів: у Швеції - 19 %, Данії - 24 %, Франції - 25 %, Австрії -35%.

Особливості державного устрою обумовлюють структуру бюджетної системи країни. У країнах з федеральним устроєм на субнаціональному рівні діють як регіональні, так і місцеві органи влади, а в країнах з унітарною бюджетною системою діють лише місцеві органи влади різних рівнів, в розпорядженні яких є відповідні бюджети. Частка видатків місцевих бюджетів в загальнонаціональному обсязі бюджетних видатків перебуває в межах 35-45 %. В умовах унітарної бюджетної системи цей показник зменшується (наприклад, для Великої Британії - 28 %), а в умовах децентралізованою моделі державного устрою - збільшується (наприклад, для Канади - 59 %). Частка трансфертів в сукупних місцевих видатках перебуває в межах 25- 50 %

Поширення практики застосування трансфертів в різних країнах світу пояснюється бажанням центральних органів влади децентралізувати відповідальність за надання суспільних послуг та здійснення видатків бюджетної системи. Децентралізація видатків за процедурою є простішою та ефективнішою ніж децентралізація джерел оподаткування.

Найкращими видами надходжень для місцевих бюджетів є ті, що мобілізуються або зі стабільних податкових баз, та/або сплачуються платниками, котрі мешкають на території відповідних бюджетів. Цим вимогам найбільш відповідає податок на нерухомість (саме він найчастіше використовується в багатьох країнах). Деякі країни (Норвегія, Швеція) як альтернативу податку на нерухомість запровадили додатковий податок на доходи фізичних осіб на місцевому рівні.

Має місце проблема фіскального дисбалансу місцевих бюджетів:

· вертикального (коли середньодушовий показних доходів найзаможнішого місцевого бюджету нижче ніж розмір видаткових потреб на душу населення),

· горизонтальног о (коли існує різниця в доходній спроможності місцевих бюджетів внаслідок відмінностей в базах оподаткування).

З метою виправлення дисбалансу місцевих бюджетів центральні органи влади запроваджують спеціальні трансфертні програми. Завдання трансфертних програм полягає в забезпечення можливості місцевим органам влади застосувати приблизно однакові (при бажанні) ставки місцевих податків та зборів і при цьому надавати населенню приблизно однаковий обсяг бюджетних послуг. Більшість програм бюджетних трансфертів має однакові цілі, відмінності полягають у виборі об’єкту вирівнювання, ступені вирівнювання, виборі фінансових інструментів, способах визначення фіскальних розбіжностей тощо.

Система трансфертів вирівнювання має відповідати наступним вимогам:

· справедливість розподілу - однакове ставлення до бюджетів з аналогічними бюджетними потребами. Бюджетні потреби визначаються як різниця між видатковими потребами бюджету та його доходною спроможністю;

· передбачуваність - якщо трансферти забезпечуватимуть стабільні фінансові притоки ресурсів протягом тривалого часу, то місцеві органи влади матимуть можливість здійснювати середньострокове бюджетне планування;

· бюджетні обмеження - місцеві органи влади не повинні мати вплив на показники, за якими визначаються розміри трансфертів;

· простота - формула трансфертів повинна бути зрозумілою та простою у використання, що забезпечить прозорість бюджетного процесу;

· безумовність - трансферти не повинні супроводжуватися будь-якими умовами, що обмежують рішення місцевих органів влади щодо їх використання.

Будь-яка доцільна система трансфертів вирівнювання спирається на формульний підхід:

TRi = α (Ei - Ri) x Pi,

де TRi -розмір трансферту для і-ого місцевого бюджету,

Ei -розрахункова видаткова потреба і-ого місцевого бюджету (на душу населення),

Ri -розрахункова доходна спроможність і-ого місцевого бюджету (на душу населення),

Pi -кількість населення і-ої територіальної громади,

α -коефіцієнт фіскального вирівнювання, який визначається в межах від 0 до 1.

Особливостями формульного розподілу трансфертів є:

· симетричність трансфертів - трансферти мають як позитивне, так і негативне значення, тобто бідніші громади підтримуються за рахунок заможніших громад,

· у формулі застосовуються не фактичні видатки та доходи, а розрахункові, що враховують відмінність контингентів отримувачів бюджетних послуг, відмінність економічного стану території, природних умов, а також застосовують стандартну або середню податкову ставку до розрахункової податкової бази,

· відсутність прямого обмеження загального обсягу трансфертних ресурсів, що підлягають розподілу.

Трансфертні системи можуть бути:

· відкритими ( властива відсутність прямих фіскальних обмежень. Н-д, Британія, Канада)

· закритим ( властиві обмеження шляхом або фіксації обсягу трансфертного фонду (у відсотках до від обсягу загальнодержавних податків та зборів), або визначення коефіцієнта вирівнювання на такому рівні, щоб загальний обсяг коштів, що передаються місцевим бюджетам не перевищував певної величини. Н-д, Австралія, Україна

· враховуючими як видаткові потреби, так і доходну спроможність місцевих бюджетів. До країн, що намагаються застосувати всі вимоги формули відносяться Австралія, Японія, Велика Британія, Німеччина. Трансферти, що надаються центральним урядом Великої Британії місцевим бюджетам, називаються грантами для підтримки доходної частини бюджету. Видатки місцевих бюджетів поділяють на функціональні блоки, а кожен блок розбивають до рівня окремого місцевого бюджету відповідно до особливостей його видаткових потреб та відмінностей у вартості надання послуг на різних територіях. Сума окремих функціональних блоків дає загальний обсяг видаткових потреб кожного місцевого бюджету. Цей обсяг зменшують на величину потенційних надходжень від податку на нерухомість. Різниця між загальним обсягом видаткових потреб та потенційними надходженнями визначає обсяг грантів на підтримку дохідної частини бюджету.

· Врахувуючими лише відмінностей у доходній спроможності територій. Канадський підхід визначення міжбюджетних трансфертів не враховує різниці у видаткових потребах територіальних громад, тобто припускає, що вони відсутні. В Канадському варіанті програм вирівнювання для провінцій враховують розбіжності в спроможності генерувати доходи. У формулі визначення трансферту видаткові потреби різних територій замінюють на показник середнього доходу на душу населення (розрахований по репрезентативній вибірці провінцій).

· Врахувуючими лише відмінності у видаткових потребах. Трансферт визначається як сума розрахункових видатків на окремі потреби, з урахуванням ваги кожного показника. Трансферти місцевим бюджетам розподіляються виключно на основі розрахунків, пов’язаних із визначенням відмінностей у видаткових потребах. Показниками видаткових потреб можуть бути рівень бідності, рівень середньодушових доходів, тривалість життя, рівень смертності, географічні особливості тощо. За таким методом визначаються міжбюджетні трансферти в Іспанії, Італії.

· Врахувуючими нормативи розщеплення загальнодержавних податків. За таких умов трансферт не враховує різниці у видаткових потребах та доходній спроможності територій. Центральний уряд встановлює нормативи розщеплення загальнодержавних податків та зборів, одна частина податку надходить до місцевого бюджету, інша зараховується до центрального бюджету. Так, в Німеччині, 30 % надходжень податку на додану вартість передається до місцевих бюджетів. З цих сум 75 % зараховується до місцевих бюджетів у вигляді трансфертів, що є однаковим для всіх бюджетів у розрахунку на душу населення, а решта (25 %) використовується для вирівнювання місцевих бюджетів (для підтягування фінансово слабих земель до рівня 92 % середньодушового доходу по країні в цілому). Тобто, загальний трансфертний фонд розподіляється між землями, пропорційно чисельності населення. Таку формулу трансферту найлегше адмініструвати, але вона має найнижчий рівень вирівнювання.

· вертикальними, тобто трансферти надає центральний бюджет місцевим бюджетам.

· горизонтальними, тобто фінансові ресурси перерозподіляються між місцевими бюджетами одного рівня. Н-д, в Данії місцеві ради в округах, де показники податкової бази вищі за середні по країні, вносять кошти до спеціального фонду, який потім перерозподіляється між округами з низькими показниками податкової бази. У Швеції муніципалітети та округи, що мають розрахункові обсяги прибуткового податку (які розраховуються як добуток 95 % від податкової бази та стандартної ставки податку) більші ніж середні по країні, віддати надлишки. Адміністратором цих непрямих трансфертів є податкова адміністрація.