Правові засади організації міжбюджетпих відносин

Чітке розмежування обов'язків між органами влади, яке перед­бачає закріплення за кожним рівнем як власного доходу, так і відпо­відної частки загальнодержавних податків для фінансування покла­дених на них обов'язків, повинно стати основоположним принци­пом побудови системи державних фінансів. Такий підхід дає мож­ливість не тільки здійснювати ефективну фінансову та бюджетну політику, а й точно оцінювати внесок кожного рівня влади в еконо­мічний розвиток регіону. Тим самим досягається прозорість систе­ми фінансових відносин, яка виключатиме суб'єктивізм та застосу­вання суто диктаторських важелів впливу органів вищого рівня на нижчий. Водночас така система забезпечуватиме можливість реаль­ного контролю за витрачанням коштів як з боку відповідних держав­них органів, так і громадськості1. Крім того, розподіл має бути ста­більним, оскільки однією з головних причин неспроможності місце­вих бюджетів забезпечити фінансування необхідних мінімальних видатків полягає у відсутності сталих джерел надходження коштів.

Одним з пріоритетних завдань в Україні залишається питання фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади, бю­джетна спроможність місцевого самоврядування виконати надані йому законами України повноваження.

З 2000 р. трансферти місцевим бюджетам почали обчислюватися за єдиною для всіх територій формулою. Очевидно, що ця формула не враховує всіх особливостей на місцях, що тягне за собою значні нарікання з боку місцевої влади, але, з іншого боку, вона є прогре­сивним фактором реформування міжбюджетних відносин.

Бюджетний кодекс визначає загальні положення здійснення міжбюджетних відносин, метою регулювання якими є забезпечен­ня відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, за­кріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджет­ними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повно­важень. МіжбюАжетні відносини — це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необ-хідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та за­конами України. 1 Проблемні питання реформи державних фінансів очима експертів // Матеріали форуму експертів «Система державних фінансів України: шляхи за­безпечення прозорості та оптимальної децентралізації фінансових потоків». — К., 2001. —С. 119.

 

Бюджетне законодавство визначає види видатків, що виконують­ся за рахунок коштів окремих ланок бюджетної системи, і таким чи­ном конкретизує бюджетні повноваження відповідних органів дер­жавної влади та місцевого самоврядування.

Зокрема, згідно зі ст. 82 БК України видатки на здійснення повно­важень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, дер­жавної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуван­ню. Ці видатки фінансуються за рахунок коштів Державного бю­джету України;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення ефективнішого їх виконан­ня на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республі­ки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер ІІІ визначені законами України.

Видатки, визначені у пунктах 2 і 3, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного (ж >джету України.

Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі орга-ни відповідних рад, міські, селищні, сільські голови (якщо відповідні ииконавчі органи не створені) зобов'язані забезпечити здійснення ишцозазначених видатків з відповідних місцевих бюджетів з додер-» линям встановленого законодавством розподілу цих видатків між flu Іджетами.

. І.Іконодавство забороняє планувати та здійснювати видатки, не иіАІнм-(>ні до місцевих бюджетів, а також здійснювати протягом бю-А **•*'! Іюго періоду видатки на фінансування бюджетних установ вод-ніічиї І різних бюджетів.

V той же час за державою залишається можливість передати Раді міністрів АРК чи органам місцевого самоврядування право на Ідійснення видатків. Передбачається, що така передача може відбу-иягися лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у ииі лнді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних

податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Розмежування видів видатків, визначених у пунктах 2 і 3 ст. 82 Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі прин­ципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання по­слуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяють на такі групи:

1) перша група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соці­альних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближ­че до споживачів. Ці видатки здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

2) друга група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, га­рантованих державою для всіх громадян України. Ці видатки здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Рес­публіки Крим та міст обласного значення, а також районних бю­джетів;

3) третя група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потре­ба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.

Реформування міжбюджетних відносин, яке поступово відбу­вається в Україні, нормативним підґрунтям якого став прийнятий Бюджетний кодекс, має на меті розв'язання кількох актуальних зав­дань для органів державної влади та місцевого самоврядування. Зок­рема, перед Україною стоїть завдання забезпечити в повному обсязі місцеві бюджети фінансовими ресурсами, необхідними для виконан­ня власних та делегованих повноважень. Мають бути створені умо­ви для економічної заінтересованості місцевих органів влади збільшувати податкові надходження на відповідній території, а та­кож розширювати базу оподаткування.

Місцеві органи заінтересовані збільшити питому вагу власних джерел надходжень у структурі місцевих бюджетів. Однією з підстав реалізації такої мети є запровадження єдиного алгоритму обчислен­ня планових обсягів доходів місцевих бюджетів. Зокрема, базовим чинником при розрахунку мінімальної кількості видатків, необхід-

них для фінансування з місцевих бюджетів, став фінансовий норма­тив бюджетної забезпеченості, що використовується для визначен­ня розподілу міжбюджетних трансфертів. Він визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовується на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи спо­живачів соціальних послуг тощо та коригується коефіцієнтами. За-г.ільний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконан­ня бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між нидами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики дер­жави.

Здійснюючи розмежування видаткових повноважень між держав-п й м та місцевими бюджетами, а також між власними та делеговани-ми повноваженнями бюджетів місцевого самоврядування, слід па-р.Ілельно запровадити й стимули для ефективнішого використання иіоджетних коштів.

Бюджетний кодекс передбачає, що територіальні громади сіл, се­ли щ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповід­ні І х бюджетів для виконання власних повноважень. Міські (міст рес­публіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного зна­чення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання ні їх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної І'І'<-публіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів Л> І1 иоджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у иигляді міжбюджетного трансферту. Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на ви­їм й м 11 ня всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді Інші>ї територіальної громади з передачею коштів до відповідного Пи Іджоту у вигляді міжбюджетного трансферту.

Міжбюджетні трансферти являють собою кошти, які безоплат-Ht 11 tv-иіоворотно передаються з одного бюджету до іншого і поділя-цпьгн на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передають­ся дп Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших МИ миіих бюджетів; інші дотації.

V Державному бюджеті України можуть передбачатися такі МІ*бюджетні трансферти місцевим бюджетам:

І) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, нги«І< ним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, район­ним пн Іджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Рес-МуПдІки Крим та міст обласного значення;

V) І уОипщія на здійснення програм соціального захисту;

3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок на­дання пільг, встановлених державою;

4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;

5) інші субвенції.

Закон про Державний бюджет на поточний бюджетний період містить виключний перелік та розмір дотацій вирівнювання та суб-венцій. Зокрема, в законі на 2003 р. передбачено здійснення дотацій усім регіонам України та деяким містам обласного значення. Те саме стосується і субвенцій.

Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу за­планованих згідно з вимогами законодавства та чинними актами про бюджет видатків, який обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів. Вона не має цільового призначення і використовується у бюджеті нижчого рівня для збалансування доходів і видатків. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республі­ки Крим та міст обласного значення) та районні ради можуть перед­бачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.

На відміну від дотацій, субвенції мають чітко визначене цільове призначення, їх надання супроводжується обов'язковою звітністю щодо використання, а у разі неповного використання коштів виді­леної субвенції або у зв'язку з нецільовим використанням ці кошти мають бути повернені. Надання субвенцій передбачається, зокрема, за такими підставами.

Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бю­джетів місцевого самоврядування на виконання власних повнова­жень, має супроводжуватися внесенням змін до Закону про Держав­ний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбача­ють надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Субвенція на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного кори­стування надається з одного місцевого бюджету іншому для компен­сації цих видатків. Умови утримання об'єктів спільного користуван­ня чи ліквідації негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних за- j садах між надавачем субвенції та її отримувачем.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з Дер­жавного бюджету України бюджету Автономної Республіки Крим, с >бласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх по­дальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Такі субвенції надаються на засадах конкурентності між бюджета­ми місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактич-11 ий обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансови­ми нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне пра-ко на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.

Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад можуть передбачатися у складі їх бюджетів, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше. Умови та порядок надання субвенції на ви­конання власних повноважень територіальних громад визначають­ся відповідною угодою сторін.

Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів, затвердженого За­коном про Державний бюджет України, між бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення і районними бюджетами визначаєть­ся на основі формули, яку затверджує Кабінет Міністрів України.

Формула має враховувати такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого са­моврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст респуб­ліканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значен­ня, і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 цього Кодексу, для ра­йонних бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання.

Безпосереднє надання дотацій вирівнювання та субвенцій з бю­джету вищого рівня до нижчого здійснюють органи Державного каз­начейства України.

Зокрема, в ст. 43 Закону України «Про Державний бюджет Украї­ни на 2003 рік» встановлено, що у 2003 р. суми дотації вирівнювання місцевим бюджетам перераховуються управліннями Державного казначейства України в АРК, областях та місті Севастополі шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загаль­ного фонду Державного бюджету України, що надійшли на аналі­тичні рахунки обліку доходів Державного бюджету України на відповідній території, згідно з додатком № 4 до Закону.

Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Дер­жавного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що переда­ються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а та­кож порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місце­вими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України і ма­ють забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів.

З прийняттям Бюджетного кодексу частку міжбюджетних транс­фертів у фінансуванні потреб місцевих бюджетів збільшено. Проте Кодекс не передбачає заінтересованості в ефективному викорис­танні трансфертних бюджетних коштів і не стимулює регіони до еко­номічного розвитку, оскільки містить достатньо дискримінаційний механізм вирівнювання доходів, тобто тим, у кого доходів не виста­чає, додаткову потребу в коштах буде компенсовано переважно за рахунок інших бюджетів. Останні як винагороду одержують лише 10% приросту доходів. Наприклад, в АРК 14 аграрних районів, що займають 70% території Криму, є дотаційними. Питома вага транс­фертів з державного бюджету в їх доходах становить 70—80%, і лише 20—ЗО % — власні надходження1.

Як один з напрямів вирівнювання Бюджетний кодекс передба­чає зміну розміру дотації вирівнювання, що надається з держав­ного бюджету місцевим у найближчі п'ять років. Зокрема, почи­наючи з 2001 р. може застосовуватися міжбюджетний трансферт з Державного бюджету України на зменшення фактичних дис­пропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність ме­режі бюджетних установ, розмір якого встановлюється у таких пропорціях:

1) перший рік — 5% від загального обсягу дотації вирівнювання з Державного бюджету України місцевим бюджетам; 2) другий рік — 4% від загального обсягу дотації вирівнювання; 3) третій рік — 3% від загального обсягу дотації вирівнювання; 4) четвертий рік — 2% від

1 Гресс А. Зачем работать, если можно сидеть на трансферте, как на игле //, Бизнес. — 2003. — Март. — № 13 (532). — С. 32—33.

Ііюджетні повноваження держави...

Ісігального обсягу дотації вирівнювання; 5) п'ятий рік — 1% від за­гального обсягу дотації вирівнювання.

Відповідно, бюджети сидять на трансфертах як на голці, і не заін­тересовані в отриманні додаткових доходів, оскільки на цю суму буде вменшено дотації з вищого бюджету.

Деякі представники влади вважають, що запропоновані Кодек­сом механізми формування місцевих бюджетів небезпечні спожи­вацьким ставленням місцевої влади до ресурсів центрального бю­джету1. Місцева влада прагнутиме завищити розмір витрат, в резуль­таті чого левову частку навантаження щодо фінансування потреб місцевих бюджетів буде покладено на держбюджет, тобто основну масу платників податків.

Слід зауважити, що Бюджетний кодекс, на відміну від попередніх актів у сфері бюджетної системи, під бюджетними трансферами розуміє безоплатну передачу коштів не лише з вищого бюджету до нижчого, а й навпаки. Зокрема, згідно зі ст. 100 Кодексу, якщо про­гнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст облас­ного значення) бюджетів, визначених відповідно до статей 64 та 66 БК, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бю­джету, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджет­ної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державно­го бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається в у межах від 0,60 до одиниці.

Чинна методика коректування планованого надходження доходів виходячи з фактичного виконання бюджету за останні роки не вра­ховує втрати місцевих бюджетів у зв'язку з різкою зміною економіч­ної кон'юнктури або форс-мажорних обставин. Гостріше ця пробле­ма відчувається у регіонах, де бюджет залежить від великих містоут-ворюючих підприємств.

Реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних над-

1 Білоус А. Бюджетний кодекс: чи всі фінансові проблеми вирішено? // Україн­ська Інвестиційна Газета, 2001. — Бюджетний кодекс України. Коментар. — С. 47—48.