Додержання фінансової дисципліни.

Регулювання бюджетного процесу за новими нормами, встанов­леними Бюджетним кодексом України, реформування правового регулювання бюджетних відносин (зокрема, перехід на формуван­ня державного бюджету за програмно-цільовим методом, втілення засад нових міжбюджетних відносин, введення казначейського об­слуговування бюджетів, прийняття нового порядку кошторисно-бюджетного фінансування) створюють підстави для висновку щодо поступового реформування бюджетної системи країни, у тому числі і з питання забезпечення всебічного фінансового контролю за ефек­тивним та цільовим використанням бюджетних ресурсів.

У статті 7 БК України серед принципів, що характеризують бюд­жетну систему України, закріплений і принцип відповідальності учас­ників бюджетного процесу, згідно з яким кожен учасник бюджет­ного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Дію цього принципу може бути екстрапольовано і на відносини, пов'язані зі здійсненням бюджет­ного, у тому числі кошторисно-бюджетного, фінансування.

Так, до повноважень Рахункової палати з контролю за додержан­ням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, у тому числі за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону про Державний бюджет України, ефективніс­тю використання та управління коштами Державного бюджету Ук­раїни (ст. 110БКУ).

Серед контрольних повноважень, якими наділено Державне каз­начейство, є здійснення контролю за відповідністю платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням (ст. 111 БКУ).

Органи Державної контрольно-ревізійної служби України забез­печують контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів і повинні щомісяця на­давати Верховній Раді України та Мінфіну України узагальнені ре­зультати звітів про проведені перевірки.

У Бюджетному кодексі є поняття бюджетного правопорушення (ст. 116), під яким визнається недодержання учасником бюджетного процесу встановленого чинним законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Зрозуміло, що з боку розпорядників бю­джетних коштів порушення бюджетної дисципліни можуть допус­катися як на стадії виконання бюджету, так і на стадії складання про­екту бюджету (зокрема, шляхом відображення неправомірних даних у бюджетних запитах).

У межах встановлених повноважень Мінфін України, Міністер­ство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові орга­ни щороку протягом трьох місяців після прийняття відповідних бю­джетів перевіряють правильність складення і затвердження кошто­рисів і планів асигнувань. Скорочення завищених асигнувань, вияв­лених у результаті перевірки правильності складення кошторисів, проводиться Мінфіном України, Міністерством фінансів Автоном­ної Республіки Крим, місцевими фінансовими органами на підставі матеріалів перевірок.

Слід зазначити, що у країні й досі існує негативна тенденція щодо використання бюджетних коштів, яка виявляється за результатами ревізій та перевірок контрольних фінансових органів. Так, Рахун­кова палата України у своєму звіті за 2001 р. констатувала, що знач­ним за обсягами був такий вид порушення як наявність завищених асигнувань та зайво одержаних бюджетних коштів у зв'язку з необ­грунтованим складанням кошторисних призначень (200,6 млн грн., що становить 40,5 % від загальної суми нецільового використання). Системного характеру набув протягом останніх років такий вид не­цільового використання бюджетних коштів, як формування голов­ними розпорядниками коштів непередбачених законодавством ре­зервів за рахунок коштів Державного бюджету.

Ревізорами фінансових органів були виявлені також факти вико­ристання коштів державного бюджету не за цільовим призначенням, зокрема внаслідок фінансування договорів, тематика яких не була передбачена державними програмами, або фінансування договорів, укладених на підставі національних програм, які не мали подальшо­го продовження у державних програмах. А згідно зі ст. 119 БКУ нецільове використання бюджетних коштів (тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місце­вий бюджет), виділених бюджетним асигнуванням чи кошторисом, має наслідком зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміні­стративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначено­му законами України.

У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому по­верненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному Кабіне­том Міністрів України. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.

Чинне законодавство містить підстави, за якими може бути при­зупинено бюджетні асигнування. Зокрема, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві фінансові органи, голови виконав­чих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад, головні розпорядники бюджетних коштів у межах своїх повно­важень можуть призупиняти бюджетні асигнування у разі:

1) несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету;

2) невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недодержання порядку перерахування цих коштів;

3) подання недостовірних звітів та інформації про виконання бю­джету;

4) порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов'язань;

5) нецільового використання бюджетних коштів.

У разі виявлення бюджетного правопорушення відповідні орга­ни у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих роз­порядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:

1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бю­джетних правопорушеннях відповідно до закону;

2) зупинення операцій з бюджетними коштами.

При цьому використовується загальноправовий принцип юридич­ної відповідальності, згідно з яким накладення на особу заходу стяг­нення за бюджетне правопорушення не звільняє її від відшкодуван­ня заподіяної таким правопорушенням матеріальної шкоди в поряд­ку, встановленому законом.

Призупинення операцій з бюджетними коштами полягає у при­зупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку по­рушника бюджетного законодавства і може здійснюватися на термін

Правові засади кошторисно-бюджетного фінансування 417

до тридцяти днів, якщо інше не передбачено законом. Механізм при­зупинення операцій з бюджетними коштами визначає Кабінет Міністрів України.

Порядок призупинення бюджетних асигнувань регламентується наказом Міністерства фінансів України від 15 травня 2002 р. № 319і.

Таке призупинення має на меті припинити на конкретно визна­чений час повноваження на взяття бюджетного зобов'язання за за­гальним фондом бюджету в межах бюджетного періоду і може за­стосовуватися у випадках, передбачених ст. 117 БКУ.

Рішення про призупинення бюджетних асигнувань приймає Міністр фінансів України, Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.

Рішення про призупинення бюджетних асигнувань оформляється у вигляді розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань.

Бюджетні асигнування призупиняються з 1-го числа місяця, на­ступного за датою прийняття розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань. При цьому наказ конкретизує, що бюджетні асигнування призупиняються на термін від одного місяця до трьох у межах поточного бюджетного періоду в обсязі, що дорівнює 50 % асигнувань, затверджених у плані асигнувань розпорядника бюджет­них коштів за скороченою економічною класифікацією видатків бюджету на цей період, за винятком асигнувань на оплату праці, на­рахування на заробітну плату та трансфертів населенню.

У разі виявлення бюджетного правопорушення та наявності підстав для призупинення бюджетних асигнувань протокол про бю­джетне правопорушення або акт ревізії разом з пропозиціями щодо призупинення бюджетних асигнувань необхідно подати до фінан­сового органу, що наділений відповідною компетенцією.

Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань є підставою для внесення змін до помісячного розпису асигнувань за­гального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди.

Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань скла­дається у п'яти примірниках — один оригінал і чотири копії. Оригі­нал розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань за­лишається органові, який прийняв рішення, для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету. Одна копія розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань передається до Державного казначейства України разом з довідкою і про внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету; друга копія передається розпорядникові чи одер­жувачу бюджетних коштів, яким вчинено бюджетне правопорушен­ня; третя копія передається головному розпорядникові бюджетних коштів, до сфери управління якого належить розпорядник чи одер­жувач бюджетних коштів; четверта копія розпорядження протягом п'яти робочих днів надсилається органові, за поданням якого його прийнято.

Розпорядник чи одержувач бюджетних коштів, якому призупи­нені бюджетні асигнування, у встановлені у розпорядженні про при­зупинення бюджетних асигнувань терміни подає інформацію відпо­відному органові про усунення бюджетного правопорушення та копії документів, що її підтверджують. За результатами аналізу отрима­ної інформації про усунення бюджетного правопорушення та підтверджувальних документів компетентні органи, що прийняли рішення про призупинення бюджетних асигнувань, приймають рішення про відновлення дії бюджетних асигнувань. Розпоряджен­ня про відновлення дії бюджетних асигнувань є підставою для вне­сення з 1 -го числа місяця, наступного за датою прийняття цього роз­порядження, змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) та наступного взят­тя зобов'язань.

У статті 121 БКУ визначено правові засади відповідальності за бю­джетні правопорушення, зокрема встановлено, що особи, винні у по­рушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінар­ну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з зако­нами України.

Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одер­жувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнен­ня до відповідальності згідно з законом його керівника чи інших відповідальних посадових осіб залежно від характеру вчинених ними діянь.

Посадові особи органів державної влади, органів влади Автоном­ної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ та організацій, які вчинили бюджетне право­порушення, несуть передбачену законом цивільно-правову відпові­дальність згідно з законом незалежно від накладення передбачених цим кодексом стягнення на розпорядника чи одержувача бюджет­них коштів.

Водночас бюджетне законодавство закріплює конституційні принципи, зокрема на судовий захист, передбачивши право на ос­карження рішення про накладення стягнення за бюджетне право­порушення.

Таке рішення оскаржується в адміністративному або судовому порядку протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не перед­бачено законом. При цьому факт оскарження рішення про накла­дення стягнення за бюджетне правопорушення не зупиняє виконан­ня зазначеного рішення.

У разі визнання судом рішення про накладення стягнення за бю­джетне правопорушення повністю чи в частині незаконним особі, щодо якої воно було винесене, перераховуються недоотримані бюджетні кошти та поновлюються інші обмежені таким рішенням її права.

§ 1. Порядок фінансування соціально-культурних заходів

У Конституції України закріплено, що людина, її життя і здоро­в'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість соціальності діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвер­дження і забезпечення прав і свобод людини — головний обов'язок держави.

Отже, необхідність виділення коштів з державного та місцевих бюджетів на фінансування соціально-культурних заходів є законо­мірним і виправданим з позицій розвитку держави. Саме цей напрям кошторисно-бюджетного фінансування є найбільшим порівняно з усіма іншими бюджетними витратами.

До соціально-культурних видатків держави належать видатки на: соціальний захист населення і соціальне забезпечення, освіту, на­уку, культуру і засоби масової інформації, охорону здоров'я, фізич­ну культуру та спорт, заходи у сфері молодіжної політики. Фінан­сування зазначених видатків відіграє велику соціальну та політич­ну роль, формуючи в суспільстві відчуття «благополуччя й задово­лення» або «розчарування» тими процесами, що відбуваються у країні. Разом з тим в умовах існування бюджетного дефіциту соці­ально-культурна сфера є найвразливішою, тому що велика кіль­кість цих видатків фінансується за «залишковим принципом», тоб­то в останню чергу або ж за дуже скороченими нормативами та нормами.

Соціальна інфраструктура, яка включає органи підтримки і роз­витку культури, мистецтва, освіти, науки, охорони здоров'я і фізич­ної культури, пенсійні і різні соціальні виплати, політику робочої сили, нині розглядається як обов'язкова умова повноцінного функ­ціонування суспільно-економічної системи і, відповідно, потребує до себе значної уваги.