Теоретические аспекты государственной политики России в сфере туризма

 

Теоретические [5] аспекты государственной политики России в сфере туризма. Рассматриваются ттеоретические аспекты государственной политики России в сфере туризма. Государственная туристская политика включает в себя комплекс различных мероприятий, реализуемых органами власти федерального, регионального и муниципального масштаба, государственными и частными учреждениями, профессиональными некоммерческими организациями.

Анализ деятельности органов власти, осуществляющих государственную политику РФ в сфере туризма, выявил ряд проблем при ее реализации. Кроме того, результаты реализации государственной стратегической программы развития туризма до 2020 г. на территориях в границах отдельных субъектов РФ подтверждает необходимость совершенствования государственной политики в сфере туризма не только на общенациональном, но и на региональном уровнях.

Установлено недостаточное выполнение управляющей функции федеральных органов власти в лице Президента и Правительства Российской Федерации в сфере туризма. Это повлекло за собой несоответствие между российским нормативно-правовым обеспечением и актуальными международными стандартами в туризме.

Авторами предлагается внесение ряда дополнений в федеральное конституционное законодательство в сфере туризма. Уполномоченному органу исполнительной федеральной власти в сфере туризма Ростуризму требуется диверсификация его функциональных обязанностей.

При выработке Положений и Уставов подведомственных органов исполнительной власти в субъектах РФ требуется конкретно, без дублирования друг друга разделять круг их ответственности и полномочий. Органы исполнительной ветви власти в субъектах РФ должны реализовывать оперативно-управленческие компетенции с учетом особенностей развития туризма в пределах их административных территорий.

Theoretical Aspects of Russian State Policy in Tourism Field. Theoretical aspects of the Russian state policy in the tourism field are considered. The state tourism policy includes a set of various measures implemented by federal, regional and municipal authorities, professional non-profit organizations, public and private institutions.

Analysis of the activity for authorities that implementing the RF state policy of the Russian Federation in the tourism field revealed a number of problems in its realization. Moreover, the results on the implementation the state strategic program for the tourism development until 2020 in the RF subjects confirm the need to improve it not only at the national, but also at the regional level.

The management function of the Federal authorities represented by the RF President and the Government in the tourism field is not sufficiently fulfilled. This led to a discrepancy between the Russian regulatory framework and current international standards in tourism.

The authors suggest making some amendments to the Federal constitutional legislation in the tourism field. The authorized body of the Federal Executive authority in the tourism field (Rosturizm), needs to diversify its functional responsibilities. General regulatory and supervisory functions for Federal authorities should be established by law.

When developing Regulations and Charters of subordinate executive authorities in the RF subjects it is necessary to specifically divide the scope of their responsibilities and powers without duplicating each other. The executive branch of government in the RF subjects should implement operational and managerial competencies, taking into account the peculiarities of tourism development within their administrative territories.

Анализ последних исследований и публикаций. В последние годы теоретические аспекты государственной туристской политики изучены в трудах таких ученых, как Зигерн-Корн Н.В., Кружалин В.И. Кузнецов С.А., Лексин В.Н., Мажар Л.Ю., Панов А.И., Dobrica Z.J. и др. Вместе с тем курс страны на развитие въездного и внутреннего туризма показал, что данные аспекты нуждаются в дальнейшем совершенствовании и доработке.

Выделение нерешенной проблемы. Теоретическим аспектам общегосударственной политики РФ в сфере туризма посвящено немало научных трудов отечественных ученых и практиков. Однако, принимая во внимание актуальные целевые установки на комплексное развитие внутреннего и въездного туризма, следует отметить, что исследований по региональным аспектам национальной туристской политики и функционирования законодательной и исполнительной ветвей органов власти субъектов РФ осуществляющих эту политику недостаточно.

Цель статьи – выявление особенностей реализации государственной политики РФ в сфере туризма и пути ее совершенствования.

Изложение основного материала. Функционирование национального туристского продукта определяется эффективностью решений на всех уровнях государственной власти. Анализ результатов реализации государственной стратегической программы развития туризма до 2020 г. [2] на территориях в границах отдельных субъектов РФ подтверждает неотложность совершенствования государственной политики в сфере туризма не только на общенациональном, но и на региональном уровнях.

Актуальность сферы туризма как субъекта государственной политики определяется тем, что туризм, являясь формой жизнедеятельности человека, зародился и развивается вследствие пространственного-территориального фактора, разнообразие которого в географическом контексте выступает ключевым его ресурсом. Для развития конкурентоспособной сферы туристской индустрии необходимо обеспечение государственной политики управления с помощью органов власти федерального и регионального масштаба, что и определяет важность государственной политики в данной сфере.

Государственная политика в сфере туризма включает в себя комплекс различных мероприятий, реализуемых органами власти федерального, регионального и муниципального масштаба, государственными и частными учреждениями, профессиональными некоммерческими организациями.

Конечной целью государственной политики в сфере туризме является создание в стране не только конкурентоспособной туристской индустрии, но и условий для осуществления социальных функций государства по отношению к своим гражданам [3, с. 78]. Комплексным объектом государственной туристской политики выступает не столько туризм в узком его смысле, сколько сфера туризма и рекреации.

Туристско-рекреационную сферу можно определить, как сферу жизнедеятельности общества, связанную с разнообразными процессами производства и потребления туристско-рекреационного продукта [4, с. 33].

Основными участниками этих процессов выступают в первую очередь органы государственной и муниципальной власти, а также предприятия туристской индустрии и смежных отраслей.

Потребителями являются отдельные физические лица и сообщества людей со своими специфическими туристскими и рекреационными потребностями.

Анализ деятельности органов власти, осуществляющих государственную политику РФ в сфере туризма, позволил нам выявить те проблемы, которые возникают при ее реализации и наметить пути их решения. Хотя управляющая функция за органами власти законодательно закреплена, однако на деле в сфере туризма она не исполняется. В настоящее время туризм до сих пор остается в хвосте национальной экономики и не в состоянии конкурировать на международном туристическом рынке.

Уменьшение управляющей функции федеральных органов власти в лице Президента и Правительства Российской Федерации повлекло за собой несоответствие между нормативно-правовым обеспечением и актуальными международными стандартами в сфере туризма.

В связи с этим нами предлагается внесение следующих дополнений в федеральное конституционное законодательство [1].

Статью 14 предлагается дополнить полномочиями Правительства Российской Федерации в сфере экономики десятым абзацем словами «разрабатывает и осуществляет государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма».

В статье 16 в восьмом абзаце убрать фразу «туризм и санаторно-курортная сфера», остальное отставить без изменений.

В статье 16 предлагается дополнить полномочия Правительства в социальной сфере девятым абзацем, внеся текст из восьмого абзаца и добавив фразой «… социального туризма и санаторно-курортной сферы», тем самым усилив социальную функцию туризма.

В ходе исследования было установлено, что порядка сорока федеральных органов власти исполнительной ветви участвуют в управленческой функции туризмом, часто дублируя друг друга.

Рассмотрим это на примере уполномоченного исполнительного органа федеральной власти Федерального агентства по туризму (Ростуризм). Итоги анализа деятельности агентства показаны ниже.

В настоящее время из функциональных компетенций Ростуризма фактически выполняется только информационно-рекламное сопровождение сферы туризма.

Изучение структуры агентства позволяет говорить о том, что туристские приоритеты ведомства связаны только с развитием гостиничного бизнеса. Другим сферам туризма (общепит, транспортное обеспечение, дополнительные услуги и т.д.) уделяется мало внимания или не уделяется вообще.

Управленческая функция государственной политики в сфере туризма, прописанная в законодательстве, вообще не охватывает контролирующие и надзорные компетенции по исполнению поставленных задач в данной сфере экономики.

Многие функциональные компетенции данного ведомства вполне могут осуществляться другими исполнительными органами (МИД, МВД, Министерством спорта, и т.д.).

Таким образом, государственная политика в сфере туризма нуждается в определённых изменениях. Уполномоченному органу исполнительной федеральной власти в сфере туризма требуется диверсификация его функциональных обязанностей.

В тоже время, изучение мирового опыта по активному развитию туризма и превращению его в одних из важнейших источников дохода развитых государства (до 20-30% валового внутреннего продукта в Австрии, Швейцарии, Нидерландах) [6, p. 539] показало, что Ростуризм следует наделить управленческой функцией по госсобственности, выработке социально-экономических стратегий и проектов, поиске источников инвестиций в сферу туризма и т.д. По результатам данного исследования была выявлено, что в настоявшее время в сфере туризма важность региональной государственной политики все более возрастает, что связано с такими факторами, как:

- потребностью нормализации государственной регулирующей функции в дальнейшем развитии туризма;

- сочетанием баланса интересов законодательной и исполнительной ветвей власти на федеральном и региональном уровнях в развитии сферы туризма;

- первостепенностью развития внутреннего национального туризма, что обуславливает рациональное использование природного и социо-культурного наследия на территории субъектов федерации;

- смягчением и уменьшением социально-экономического неравенства в экономическом развитии различных регионов страны счет роста туристской отрасли.

Благодаря тому, что предмет исследования региональной государственной политики – это пространственный фактор общественного бытия, то объект ее состоит из множества форм организации пространства различных сфер жизни социума. Следовательно, осуществление государственной политики развития территориального туристского комплекса является предметом исследования государственной региональной политики в сфере туризма [5, с.89]. 

Сущность содержания региональной государственной политики в сфере туризма предполагает рост общероссийского туристского комплекса в целом и составляющих его территорий субъектов федерации в пространственном измерении посредством системы мероприятий, направленных на их устойчивое развитие.

Это позволит эффективно регулировать развитие внутреннего регионального и межрегионального туризма за счет повышения качества предоставляемых туристских услуг и создания новых рабочих мест для местного населения.

При формировании региональной политики туризма требуется выявить эффективные механизмы для ее реализации. На наш взгляд, эффективным механизмом может стать диверсификация регионального туристского продукта, которая предполагает возникновение разнообразных видов туризма на данной территории. Анализ позволил выявить, что на развитие указанного процесса повлияют такие факторы, как

- транспортная доступность дестинации;

- гибкость в изменении имиджа субъекта федерации в комплексе маркетинговых мероприятий;

- уровень сохранности, значимости и местоположение туристско-экскурсионных объектов касательно средств проживания, питания, объектов социальной инфраструктуры;

- может ли население дестинации отвечать требованиям иностранных гостей по соотношению цены и качества предоставляемых услуг;

- продвигают ли государственную социально-эконмическую стратегию развития туризма местные законодательные и исполнительные органы власти.

Анализ деятельности органов власти субъектов федерации на примере Ростовской области, осуществляющих региональную государственную политику в сфере туризма, позволяет сделать вывод о том, что исполнительная ветвь власти субъекта РФ сама устанавливает те органы власти, которые реализуют государственную политику в сфере туризма.

Сравнительный анализ показал, что при распределении полномочий наблюдается дублирование друг другом функций среди эти органов. Так, например, АНО «Агентство по туризму» выполняет ряд тех же функций, что и Управление развития туризма и межрегиональных связей областного Министерства экономического развития или муниципальные отделы, занимающиеся развитием туризма в пределах своих административных районов. В таблице 1 приведен сравнительный анализ аналогичных функций, которые одновременно выполняют Управление туризма и Агентство по туризму.

 

Таблица 1 – Дублирование функций туристических ведомств, подконтрольных Министерству экономического развития Ростовской области

 

 

При этом отметим, что оба ведомства действуют под руководством Министерства экономического развития Ростовской области: управление – в составе его структуры, а агентство – под его полномочиями учредителя. Следовательно, при выработке Положений и Уставов подведомственных органов исполнительной власти требуется конкретно, без дублирования разделять круг их ответственности и полномочий. 

Предлагается законодательно установить контрольно-надзорные функции за федерльными органами власти (Ростуризм), а также общие регулирующие функции. Органы исполнительной ветви власти в субъектах РФ должны реализовывать оперативно-управленческие компетенции с учетом особенностей развития туризма в пределах их административных территорий. На наш взгляд, такое распределение полномочий позволит избежать дублирования друг другом функций и оперативно решать задачи управления сферой туризма.

Выводы. По результатам исследования было выявлено, что государственная политика РФ в сфере туризма нуждается в определённых изменениях. Кроме того, анализ результатов реализации государственной стратегической программы развития туризма до 2020 г. на территориях в границах отдельных субъектов РФ подтверждает необходимость совершенствования государственной политики в сфере туризма не только на общенациональном, но и на региональном уровне. Реализация предлагаемых авторами мероприятий приведет к совершенствованию государственной политики в сфере туризма позволит органам власти оперативно решать задачи управления сферой туризма.

Список использованных источников:

1. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17107/ (дата обращения 20.08.2020).

2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. N 941-р г. Москва «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года» [Электронный ресурс]. – URL: http://www.pravo.gov.ru, 09.06.2014. (дата обращения: 20.08.2020).

3. Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник [Текст] / Под общ. ред. Е.Л. Писаревского. – М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. – 192 c.

4. Карабанова, И.В.Анализ позиции субъектов Юга России в национальном туристическом рейтинге. [Текст] / И.В. Карабанова // Курортно-рекреационный комплекс в системе регионального развития: инновационные подходы. – 2016. – № 1. – С. 35-38.

5. Лексин, В.Н. Региональная политика в контексте угроз и рисков стабильного функционирования государства [Текст] / В.Н. Лексин // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. – 2013. – Т. 6. – № 5 (31). – С. 89-98.

6. Truchet S., Piguet V., Aubert V., Callois J.-M. Spatial influence of attractions on tourism development // Tourism Geographies. – 2016. – Vol. 18. Iss.5. – P. 539-560. – DOI: 10.1080/14616688.2016.1221985.

Ключевые слова: государственная политика в сфере туризма, Ростуризм, региональная туристская политика, туристские дестинации.

 

УДК 379.85                                                                                                            Козар А.Н.,

кандидат технических наук, доцент,

доцент кафедры естественных дисциплин, сервиса и туризма,

Козар Н.К.,

кандидат технических наук, доцент,

доцент кафедры естественных дисциплин, сервиса и туризма,

Казанский кооперативный институт (филиал)

АНОО ВО Центросоюза Российской Федерации

«Российский университет кооперации»,

г. Казань, Россия