Конституційно-правове регулювання членства держав у Європейському Союзі

Для реалізації своїх зобов'язань у рамках ЄС держави-члени повинні забезпечити відповідні внутрішньодержавні правові ме­ханізми. Оскільки коло цих зобов'язань надзвичайно широке, то процес адаптації національного законодавства потребував запро­вадження спеціальних норм у юридичні акти найвищої юридич­ної сили - конституції держав-членів. Виняток становить Вели­кобританія, що не має кодифікованої конституції.

Отже, специфічною рисою конституцій держав-членів ЄС є наявність у них положень, що юридично дозволяють членство держави у Співтовариствах і Союзі. Проте аналіз цих норм не дозволяє говорити про існування якої-небудь єдиної загальноєв­ропейської конституційної практики з цього питання.

У Конституційному акті Данії 1953 р., конституціях Іспанії (1978 р.), Італії (1947 р.), Люксембургу (1868 р.), Нідерландів (1983 р.) узагалі немає жодної згадки про Європейський Союз або Європейські співтовариства. Норми, що регулюють членство у цих організаціях, сформульовано з розрахунком на загальне застосу­вання для участі у будь-яких інтеграційних об'єднаннях. По суті, така сама модель має місце у конституціях Бельгії (1970 р.) і Греції (1975 р.) та шведському Акті про уряд 1809 р., що містять лише одну-дві норми, присвячені спеціально для випадку ЄС. Натомість у конституціях Австрії (1920 р.), Ірландії (1937 р.), Німеччини (1949 р.), Франції (1958 р.), Португалії (1982 р.) і Фінляндії (1999 р.) закріплені більш-менш широкі комплекси норм, що регулю­ють різноманітні аспекти членства держави саме у ЄС.

Варто звернути увагу на те, що у конституціях Австрії, Греції, Португалії, Фінляндії згадується тільки Європейський Союз, а в конституції Бельгії - тільки Європейське Співтовариство. У кон­ституціях Ірландії, Німеччини, Франції й Швеції йде посилання як на Співтовариства, так і на Союз.

Зазвичай норми, що юридично оформлюють членство держа­ви у ЄС, містяться у статті чи статтях, присвячених міжнарод­но-правовим питанням: про дію міжнародно-правових норм у на­ціональному правопорядку та участь держави у міжнародних міждержавних організаціях. Виняток становлять австрійська та французька конституції. У Конституції Австрії переважна більшість положень про ЄС розташовані у окремому підрозділі «Євро­пейський Союз» глави І «Загальні положення; Європейський Союз». Отже, їх віднесено до питань, що мають найважливіше значення для конституційного ладу держави. У Конституції Франції усі норми щодо ЄС містяться у розділі XV «Про Євро­пейські Співтовариства і Європейський Союз».

Немає єдиного стандарту і щодо обсягу регулювання. Усі кон­ституції мають норми, які санкціонують участь держави у міжна­родних організаціях інтеграційного типу, що вимагає обмеження її суверенних повноважень. Але в Данії, Люксембурзі, Іспанії та Італії це - єдине питання, пов'язане з членством цих держав у ЄС, що урегульоване на рівні конституції. Дуже вузьке коло пи­тань членства у ЄС міститься у конституціях Бельгії та Греції, а також шведському Акті про уряд. Натомість у конституціях інших держав-членів врегульовано такі питання, як порядок призначен­ня представників держави в органах ЄС та здійснення контролю за їх діяльністю, дія норм права Співтовариств у національному правопорядку, право регіонів впливати на позицію держави з пи­тань, що зачіпають їх інтереси, а також право громадян інших дер­жав-членів на участь у муніципальних виборах та виборах до Європейського Парламенту.

Перш за все, слід звернути увагу на конституційні норми, що уповноважують приєднання держави до Європейського Союзу.

Членство у ЄС восьми держав ґрунтується на конституційних нормах, що містять загальне правило про передачу або обмежен­ня суверенних повноважень держави на користь міжнародних організацій, без спеціального виокремлення випадку Європейсь­кого Союзу: ст. 9 Конституції Австрії, ст. 34 Конституції Бельгії, ст. 28 Конституції Греції, § 20 Конституційного Акту Данії, ст. 93 Конституції Іспанії, ст. 11 Конституції Італії, ст. 49Ьіз Консти­туції Люксембургу, ст. 92 Конституції Нідерландів.

Лише в Конституції Португалії є норма про її членство в ЄС (п. 6 ст. 7), але немає жодних положень про можливість передачі або обмеження суверенітету на користь інших міжнародних орга­нізацій.

Нарешті, окремий випадок становить Конституція Фінляндії, у якій узагалі відсутні будь-які положення про передачу або об­меження суверенних повноважень на користь міжнародних орга­нізацій, у тому числі ЄС. Як виглядає, участь цієї держави у ЄС ґрунтується на секції 94 Конституції, що регулює порядок укла­дання державою міжнародних договорів.

Формулювання конституційних норм про обмеження суве­ренних прав держав-членів надзвичайно різноманітні. Йдеться про передачу суверенних повноважень (Німеччина), передачу федеральних повноважень (Австрія), передачу повноважень, що ґрунтуються на конституції (Іспанія), передачу права парламен­ту приймати рішення (Швеція), делегування повноважень, нада­них органам влади конституцією (Данія), тимчасове надання здійснення повноважень, закріплених конституцією за законодав­чою, виконавчою та судовою владою (Люксембург), надання здійснення визначеного повноваження (Бельгія), надання зако­нодавчих, виконавчих і судових повноважень (Нідерланди), об­меження суверенітету (Італія). Конституція Греції (п. 2 ст. 28) регулює умови надання установам міжнародних організацій по­вноважень, передбачених конституцією, а у п, 3 - обмеження здійснення національного суверенітету.

Як видно, в одних випадках об'єктом є суверенні права (суве­ренітет) усієї держави, а в інших - права, надані конституцією органам держави.

У конституціях двох держав-членів використана інша юридич­на конструкція: мова йде про можливість укладання угоди з ме­тою спільного здійснення повноважень, необхідних для заснуван­ня Європейського Союзу (Португалія), і про участь у Європейсь­ких Співтовариствах і Союзі на основі спільного здійснення державами-учасницями деяких своїх повноважень (Франція). При цьому у французькій конституції також говориться про «пе­редачу повноважень», але лише у зв'язку із санкціонуванням участі держави в конкретних галузях співробітництва, - створенні Європейського економічно-монетарного союзу та встановленні норм щодо свободи пересування людей (ст. 88² Конституції).

Не менш різноманітними є суб'єкти, яким передаються повно­важення держав-членів: Європейський Союз (ФРН, Франція, Португалія), Європейські Співтовариства (Швеція, Франція), міжнародна організація (Італія), міжнародні та наднаціональні організації (Іспанія), міжурядові організації або їхні органи (Ав­стрія), установи міжнародних організацій (Греція), міжнародні установи (Нідерланди), міжнародні публічні установи (Бельгія), установи, підпорядковані міжнародному праву (Люксембург), міжнародні органи влади, створені взаємною угодою з іншими дер­жавами з метою сприяння міжнародним правовим нормам та співробітництву (Данія).

Слід звернути увагу також на практику встановлення умов, до­тримання яких вимагається для передачі повноважень на користь ЄС: дотримання основ демократичного правління (Греція, ФРН), соціального та федеративного принципів, верховенства права (ФРН), принципу субсидіарності (Португалія, ФРН), непорушення прав людини (Греція), забезпечення рівня захисту прав люди­ни, що є рівноцінним рівню, який надається національною консти­туцією (ФРН, Швеція) та Європейською Конвенцією про захист прав людини та основних свобод (Швеція), надання належної ува­ги меті економічного та соціального згуртування (Португалія).

У деяких випадках ця умова сформульована у вигляді мети, заради якої здійснюється обмеження суверенних повноважень: створення об'єднаної Європи (ФРН), створення світового поряд­ку, що забезпечує мир і справедливість між націями (Італія), спри­яння міжнародним правовим нормам та співробітництву (Данія).

Також ідеться про рівність та/або взаємність щодо інших дер­жав при ухваленні рішення про уповноваження ЄС суверенними повноваженнями (Греція, Данія, Італія, Португалія, Франція). Конституції Греції й Франції наголошують на вільності такого кроку держави, а Конституція Люксембургу - на його тимчасо­вості. Із конституцій Австрії, Бельгії й Данії випливає, що можуть бути делеговані чи обмежені тільки певні повноваження. За Кон­ституцією Греції передача конституційних повноважень або об­меження суверенітету повинні слугувати важливим національним інтересам або диктуватися ними.

У конституціях деяких держав-членів установлені особливі вимоги до процедури ухвалення правового акту (міжнародного договору або закону), що оформлює рішення про приєднання до ЄС або передачу повноважень на його користь: отримання згоди верхньої палати парламенту (ФРН, Австрія), кваліфікована більшість у парламенті (Греція, Швеція, Данія), ухвалення орга­нічного закону (Іспанія).

Конституції деяких держав-членів передбачають спеціальну процедуру затвердження міжнародного договору у випадку його конфлікту з конституцією, що зазвичай, має місце у випадку ус­тановчих договорів Співтовариств і Союзу та угод про внесення до них змін. Це може бути внесення попередніх змін до консти­туції (наприклад, в Іспанії, Франції) або ухвалення договору ква­ліфікованою більшістю голосів депутатів парламенту (приміром, у Нідерландах, Португалії, Фінляндії, ФРН). Таким чином, ос­танній варіант дозволяє фактичну зміну конституції без формаль­ного затвердження поправок до неї.

У конституціях трьох держав-членів містяться специфічні по­ложення, що стосуються їх участі у певних галузях співробіт­ництва в рамках ЄС.

У ст. 88 Конституції Франції спеціально виокремлені два пи­тання: створення Європейського економічно-монетарного союзу та регулювання свободи пересування людей. Стаття 23£ Консти­туції Австрії встановлює додаткові вимоги до процедури прий­няття рішень про участь держави у співробітництві в рамках дру­гої і третьої опор ЄС. Особливо це стосується участі у заходах із створення спільної оборони Євросоюзу, зокрема, участі у мирот­ворчих та інших військових операціях. Конституція Ірландії (пун­кти 6 і 8 ст. 29) дозволяє здійснити вибір певних варіантів зобов'я­зань для держави, дозволені відповідно установчими договорами ЄС, за умови отримання попередньої згоди обох палат парламен­ту. Більше того, у п. 9 ст. 7 міститься пряма заборона на участь Ірландії у заходах із створення спільної військової оборони дер­жав-членів Союзу, передбачених Ніццькою угодою.

Один із найцікавіших наслідків участі держави-члена у ЄС, - це фактичний перерозподіл повноважень між різними гілка­ми влади усередині країни, що формально не передбачається на­ціональними конституціями. Головна причина цього полягає у тому, що законодавчу владу в ЄС має Рада Союзу, до якої вхо­дять представники виконавчої гілки влади держав-членів.

Зважаючи на надзвичайно широке коло питань, які регулю­ються правом ЄС без потреби ухвалення національних законів, у результаті маємо приховану узурпацію виконавчою владою по­вноважень законодавчої гілки влади. Звідси так звана проблема демократичного дефіциту в діяльності Союзу. На рівні ЄС цю проблему намагаються вирішити, перш за все, шляхом розширення повноважень Європейського Парламенту. На національному рівні шляхом контролю за призначенням представників держа­ви у інститутах та органах ЄС, а також контролю за їх діяльністю. У деяких державах-членах ці норми були закріплені не лише у законодавстві, а також і в конституціях.

Лише у конституціях Португалії та Австрії знаходимо поло­ження про призначення посадових осіб - представників дер­жави в органах Союзу. У Португалії обмежилися включенням до Конституції однієї норми, згідно з якою до переліку виключ­них законодавчих повноважень Парламенту належить встанов­лення припил призначення членів органів ЄС, за винятком Євро­пейської Комісії (п. «р» ст. 164). У статті 23с Конституції Австрії процедура призначення усіх представників цієї держави-члена в інститутах і органах ЄС віднесена до компетенції федерального уряду і врегульована дуже детально.

Питання про забезпечення контролю за діяльністю пред­ставників від держави-члена в інститутах і органах ЄС вре­гульовано у конституціях Австрії, Бельгії, Греції, Португалії, Фінляндії, Франції, ФРН. Схема здійснення контролю загалом типова. З питань, що належать до сфери компетенції парламенту, цей орган має право здійснювати моніторинг за діями уряду на стадіях розробки й ухвалення рішень на національному та/або європейському рівнях. При цьому парламент може надавати ре­комендації уряду, що, зазвичай, не мають юридично обов'язкової сили. Зі свого боку, уряд зобов'язаний надавати парламенту відпо­відну інформацію та враховувати отримані рекомендації.

У конституціях деяких держав здійснення контролю не деталі­зоване. Так, у Конституції Португалії обмежилися лише вказів­кою на право парламенту здійснювати моніторинг та оцінку участі держави у процесі «імплементації Європейського Союзу» (п. «£» ст. 163) та обов'язку уряду надавати парламенту відповідну інфор­мацію (пп. «і» п. 1 ст. 197). Згідно з п. 8 ст. 70 Конституції Греції парламент уповноважений ухвалити спосіб, у який уряд повинен «інформувати парламент з питань, що становлять предмет регу­лятивних актів у межах Європейського Союзу», а парламент має право обговорити їх.

В Основному Законі ФРН, конституціях Австрії, Франції і Фінляндії здійснення контролю врегульоване досить детально.

Участь держави в ЄС порушує конституційний баланс у ще одному важливому питанні: про розподіл повноважень між ре­гіонами та центральною (як правило, федеральною) владою.

Регіоналізацію можна вважати однією з найдинамічніших тен­денцій конституційно-правового розвитку держав-членів ЄС. У деяких державах конституційна автономія місцевих громад по­ступово була визнана одним із фундаментальних конституційно-правових принципів. У ЄС питанню розвитку регіонів надається дуже серйозна увага. Зокрема, створено спеціальний орган їх пред­ставництва — Комітет регіонів, що має консультативний статус і впливає на процес прийняття законодавчих актів із широкого кола питань. «Європа регіонів» - одна з найпотужніших ідей сього­дення і, до певної міри, один з альтернативних варіантів розвитку Союзу (на відміну від ЄС як федерації держав-членів). В уста­новчих договорах Союзу та Співтовариств регіональним та місце­вим органам влади присвячені численні норми.

Як показав досвід, вплив участі держави-члена у ЄС на полі­тичний статус її регіонів неоднаковий. Приміром, у Німеччині та Австрії визнається, що землі зазнали втрат владних повноважень. Причина в тому, що конституційні положення про право регіонів впливати на хід ухвалення законів із певних питань фактично не діють, якщо з цих питань ухвалюється законодавчий акт ЄС. З іншого боку, європейська інтеграція загалом позитивно вплину­ла на посилення ролі регіонів в Італії, Греції, Іспанії, Нідерлан­дах. Лише у конституціях Австрії, Бельгії, Португалії та ФРН можна знайти норми, присвячені цьому питанню.

У конституціях деяких держав-членів можна знайти норми, що стосуються питання про дію у внутрішньому правопорядку пра­вових актів ЄС - вони встановлюють принципи верховенства та прямої дії права ЄС.

У правових системах усіх держав-членів право ЄС - як судова практика, так і доктрина - виокремлює його в окрему категорію джерел національного права, в тому числі конституційного.

За зразок нормативно-правового регулювання цього питання може слугувати Конституція Нідерландів. У її ст. 93 викладено принцип прямої дії: «Положення договорів і резолюцій міжнарод­них установ, що можуть бути обов'язковими для всіх осіб у силу свого змісту, стають обов'язковими після їх публікації». У ст. 94 сформульовано принцип верховенства: «Чинні у Королівстві законодавчі акти не застосовуються, якщо таке застосовування су­переч итіі положенням договорів, що є обов'язковими для усіх осіб, або положенням резолюцій міжнародних установ».

Особливу специфіку має дія права ЄС у правовій системі Ве­ликобританії, у якій принцип верховенства права ЄС прямо суперечать. основоположному конституційному принципу сувере­нітету Парламенту (за яким лише Парламент має право ухвалити закон, а закон може врегулювати будь-яке питання). Таким чи­ном, фактично Парламент утратні) частину свого суверенітету. Втім, деякі британські правознавці вважають, що така ситуація є юридичною аномалії ю, і Парламент може будь-коли без особли­вих проблем «відновній» свій суверенітет, якого він за будь-яких умов втратити не може. Запровадження права ЄС у правову сис­тему Великобританії було здійснено відповідно до прийнятого у 1972 р. Акта про Європейські співтовариства.

Нарешті, конституції більшості держав-членів містять положення про право громадян інших держав - членів Союзу брати участь у муніципальних виборах цієї держави, а також: у ви­борах до Європейського Парламенту.

У конституціях Бельгії, Іспанії та ФРН можна знайти лише загальну вказівку на ці права. Конституції інших держав, наприк­лад, Австрії та Португалії, містять досить детальні норми. Деякі конституції встановлюють несумісність мандата депутата Євро-парламенту з іншими представницькими мандатами.

Отже, членство в Європейському Союзі здійснює серйозний вплив на конституційне право держав-членів. Більше того, право ЄС здійснює колосальний вплив також на держави, що не мають членства у ЄС і навіть не планують такого членства. Мова йде про адаптацію законодавства таких держав до права ЄС, що є не­обхідною передумовою належного виконання міжнародних угод (переважно з питань економічного співробітництва). Це повною мірою стосується й України, законотворчий процес якої орієн­тується на врахування положень права ЄС.