Суб'єктивний фактор підвищення ефективності державного управління

Позначення даних проблем виводить нас на суб'єктивний фактор державного управління, тобто на людей, на персонал, який повинен забезпечувати провідність тих рішень, які дозрівають у надрах владних структур.

Реформування державної служби РФ об'єктивно зажадало забезпечити органи влади надійними, ініціативними, професійно грамотними фахівцями, здатними ефективно виконувати покладені на них функції.

Необхідною умовою вирішення поставленого завдання є нормативно-правове регулювання діяльності державної служби та функціонування її персоналу, визначення порядку регулювання процесів підбору, переміщення, оцінки кадрів...

Управління персоналом державної служби є важливою основною частиною державного управління. Однак, у Конституції РФ, прийнятої в 1993 р., немає такого терміну як "державне управління", що призвело до появи точки зору про неправомірність визнання державного управління як державно-правової категорії.

Такі судження не можна визнати об'єктивними. Дух і літера таких статей Конституції передбачають активний вплив держави на економічні, політичні, соціально-культурні процеси. Особливо це стосується органів державної влади, їх персоналу, що отримало юридичне вираження у прийнятті Федерального закону "Про основи державної служби РФ". (4 с. 14-15) Закон дозволяє поставити роботу з персоналом органів державної влади на міцну законодавчу основу і науковий фундамент.

Серед дванадцяти (12) принципів державної служби, містяться у ст. 5 Федерального закону, до проблем управління персоналом відноситься сім (7):

рівний доступ громадян до державної служби відповідно до здібностей і професійною підготовкою; єдність основних вимог, що пред'являються до державної служби. професіоналізм і компетентність державних службовців; гласність у здійсненні державної служби; відповідальність державних службовців за підготовлювані і прийняті рішення, невиконання або не належне виконання своїх посадових обов'язків; позапартійність державної служби. стабільність кадрів державних службовців в державних органах.

З одного боку, закон чітко визначив вимоги до чиновника, з іншого - визначив права та гарантії службовця у відносинах з державою. Управління персоналом державної служби - явище складне і слабо вивчене. Майже не виявлено його специфіка та пріоритетні напрями в умовах демократизації суспільства і переходу до ринку. Управління персоналом - це внутрішня якість системи (державної служби), основними елементами якої є суб'єкт - керуючий елемент (керівник органу державної влади та кадрова служба цього органу) і об'єкт - керований елемент (персонал органу державної влади), постійно взаємодіючі на засадах самоорганізації. Проблема не така проста й очевидна, як може здатися на перший погляд.

Ефективність управління персоналом може бути забезпечена тільки на основі чіткого визначення суб'єктів і об'єктів цього впливу, розмежування функцій керівництва та кадрової служби у вирішенні кадрових питань, тим більше перебільшення ролі останнього.

Саме керівництво органу державної влади вирішує головні кадрові значення, затверджує склад атестаційних та конкурсних комісій, приймає по їх висновків управлінські рішення, звільняє від займаних посад співробітників.

У підготовці та нормативному оформленні цих рішень велика роль кадрових служб органів державної влади, але їхні функції в управлінні персоналом зводяться до проблем поліпшення якості персоналу, його професійного розвитку, підготовки, перепідготовки, консультування.

Отже, управління персоналом державної служби виступає як цілеспрямоване впорядковане вплив, що реалізовується в зв'язках між суб'єктом і об'єктом і здійснювані безпосередньо суб'єктом управління.

У серйозному науковому обгрунтуванні потребують функції управління персоналом. Функції управління - важливий елемент понятійного апарату, теорії управління. Однак різні джерела дають різну їх тлумачення. Але більшість дослідників дотримуються тієї точки зору, що функції управління пов'язані з діяльністю і є відображенням властивостей функціонуючого об'єкта (суб'єкта управління), конкретною формою прояву по суті.

Стосовно до сфери управління персоналом державної служби можна вважати, що функції - це основні напрями змісту управлінської діяльності органу державної влади, його кадрової служби. Правомірно виділити функції універсальні, придатні для будь-якого процесу управління, і конкретні специфічні функції кадрової служби, які виражають зміст її управлінського впливу.

До універсальних функцій відносяться: планування, організація, координація, регулювання, контроль. Саме вони відображають сутність процесу управління.

До специфічних функцій кадрових служб і служб управління персоналом відносяться: адміністративна, функція прогнозування, соціальна, підвищення якості службової діяльності мотивації, інформаційно-аналітична.

Специфіки функції є робочим інструментом здійснення загальних функцій. Принципово важливо підкреслити, що специфічні функції рухливі.

З викладом соціально-політичних умов, місця і ролі держави в суспільстві вони розширюються або звужуються залежно від суспільних потреб і можливостей держави.

Управління персоналом державної служби явище багатогранне. Воно одночасно виступає як система організації, як процес, як структура.

Проблеми реформи державної служби РФ

Аналіз чинного законодавства та сучасних тенденцій розвитку державної служби в РФ дозволяє зробити основні висновки щодо напрямів реформи державної служби.

1. Сучасна держава характеризується наявністю безлічі різноманітних завдань і функцій від професійного та точного здійснення яких залежить існування всієї суспільно-політичної системи. Тому воно повинно включати в свій організм професійний службовий корпус, організації і діяльність якого регламентуються законодавчими актами. Очевидно, що в даному випадку мова йде про такий обов'язковому державно-правовому інституті, який називається "державна служба", у багатьох країнах її називають "публічна служба" (ФРН, Іспанія, Бельгія), а в деяких - "цивільною службою". У Росії вживається термін "державна служба".

У царській Росії поряд з поняттям "державна служба" використовувався термін "суспільна служба" (останню можна було розглядати еквівалентом "публічної служби"). Термін "державна служба" поширений також в Англії, Ірландії.

Колишня радянська державна служба за своїми критеріями і істотним ознаками суперечила концепції раціональної бюрократії. Багато в чому вона базувалася на абстрактних, отже, другорядних і не важливих для практики принципах. Зміна соціалізму і державно-правової ситуації в країні зумовило необхідність реформування державної служби.

Сучасна державна служба Росії є з юридичної точки зору правову матерію, яка перебуває в постійному русі: вона змінюється, доповнюється, йде пошук нових інструментів у вирішенні існуючих проблем, розробляються нові нормативні акти, які регламентують державно-службові відносини. У цій області в майбутньому мають відбутися найважливіші зміни. Сучасне законодавство дозволяє стверджувати, що Росія знаходиться на шляху відродження інституту професійного чиновництва. Цей інститут, грунтуючись на професіоналізмі, здібностях політичному нейтралітет службовців і якісним виконанням ними службових обов'язків, забезпечує в багатьох країнах стабільне державне управління і є найважливішим фактором збереження і позитивного розвитку державності.

2. Реформа державної служби в РФ почалася разом з прийняттям 1990-94 рр.. нових законів та інших нормативних актів. На необхідність проведення реформи державної служби вчені постійно звертали увагу. Однак ці заходи здійснювалися до останнього часу без достатньо розробленого плану реформування державної служби, без чітких уявлень про етапи і суті нововведень у сфері державної служби. І тільки в кінці 1993 року одночасно із затвердженням указу Президента РФ від 22 грудня 1993 року "Положення про федеральну державну службу" (44) були опубліковані тези концепції реформування державної служби в Росії. У науковій літературі вже з'явилися критичні замітки з приводу цих тез. У 1992 році в спеціальному виданні Російських кадрів Росії були також опубліковані тези концепції розвитку державної служби.

Автори програми (тез) реформи державної служби визначили кілька етапів реформи. Однак у цих тезах важко побачити конкретну мету правової реформи і модель майбутньої державної служби: реформувати стару державну службу (з якими цілями і на яких принципах?) Або створювати нову (відповідає яким вимогам?). Які цілі правового регулювання відносин у сфері державної служби? Очевидно, що з юридичної точки зору до цього часу не встановлена ​​мета реформи і правова модель державної служби в Росії.

Соціально-політична мета реформи, що показує практичний бажаний результат, гранично ясна: "Основний зміст реформи державної служби полягає в тому, щоб, з одного боку, утворити кількісно невеликий корпус професійних службовців, а з іншого - здійснювати порядок і управління не порушуючи прав і свобод громадян ".

Однак залишається без відповіді питання: яка правова оболонка майбутньої державної служби?. Адже важко погодитися з такою, яка домінує в суспільній свідомості метою реформи як "створення невеликого корпусу державних службовців, які вміють якісно здійснювати державні функції".

Думається, що метою реформи є створення ефективної державної служби та професійного чиновництва, організація і діяльність якого регламентується законодавчими актами традиційного для цієї сфери правового змісту.

Наприклад, у Польщі законодавці обрали шлях виділення з усіх державних службовців такої категорії, як чиновники. Передбачається, що інші закони будуть регулювати правовий статус "простих" службовців і технічного персоналу зайнятих роботою в органах публічної влади. Залежно від вибору моделі державної служби необхідно формувати систему законодавства про державну службу, яка повинна встановлювати ознаки (обов'язкові риси) поняття державного службовця, види службовців, класифікації державної посад і критерій їх заміщення, питання проходження служби та підвищення по службі, привілеї чиновників і багато інше.

Існуюча в СРСР і нині діюча класифікація державних службовців (керівники, фахівці і технічні виконавці) є принципово невірною, тому що вона неефективна і породжує на практиці безліч проблем. Адже крім зазначених видів службовців знадобилося обгрунтування встановлення в законодавстві таких категорій службовців як "посадові особи", "представники влади", "відповідальні працівники". На практиці ж цим створювалися часто нездоланні труднощі. Недосконалість нинішнього законодавства про державну службу також є причиною багатьох проблем у законотворчій діяльності.

Наприклад, проект закону РФ про боротьбу з корупцією (жовтень 1991 р.) розпливчатістю і нечіткістю страждає чи не кожна стаття, тому що в законодавстві про державну службу основні поняття належним чином не визначені.

Правове регулювання державних службових процесів нині відстає від рівня розвитку тенденцій і закономірностей у реформуванні системи державного управління, апарату держави, муніципальних органів. Адже державна служба як правовий інститут або галузь права (службове право) повинна забезпечити стабільне управління. Вона може грати певну роль в стабілізації соціально-політичного життя, вирішенні політичних конфліктів, урівноважування дій різних політичних сил. Очевидно, що рішення окремих політичних і економічних проблем багато в чому залежать від створення і поліпшення правового механізму регулювання службових відносин.

3. Державна служба являє собою систему правовідносин, які регулюються не лише адміністративно-правовими нормами, а й нормами інших галузей права: державного, муніципального, трудового...

У зв'язку з цим, очевидно, буде посилюватися також тенденція щодо виділення подібних правовідносин в одну правову галузь. Законотворчий процес в області державної служби Росії призведе до того, що в найближчому майбутньому з'явиться нова галузь права - службове право - зі своїм предметом правового регулювання, тобто як система правових нор, що регулює відносини в галузі державної служби. Підсумком реформування державної служби стане, очевидно, виникнення на місці застарілою і неефективною державної служби сучасної публічної служби.

Службове право має стати регулятором державних службових відносин, не тільки в сфері діяльності державних органів, всередині державної адміністрації, але і в області функціонування органів місцевого самоврядування. Звичайно, у системі державної служби залишається багато місця і для відносин, регульованих приватним правом. Адже певні державні функції будуть здійснювати службовці, які мають відмінне від правового статусу професійних чиновників правове становище.

Чиновники - це службовці зі спеціальним набором прав і обов'язків. У багатьох країнах вони є суб'єктами реалізації вищих політичних повноважень державної влади, виконують особливо важливі державні функції, складаються в особливих правових відносинах з державою (вірності і довіри) і призначаються на посаду шляхом видання адміністративно-правового акта.

4. Встановлюючи в законодавчому порядку класичне державно-правове службове ставлення, необхідно створювати законодавство, що регулює правовий статус інших державних службовців, які перебувають у трудових (приватно-правових) відносинах з державними органами. (34 с. 35) Ці особи також зайняті певним працею на державній службі, однак вони не повинні виконувати специфічних державних завдань і функцій, які знаходяться в компетенції тільки Вищої категорії службовців. Державно-службові відносини "простих" державних службовців будуть виникати на основі іншого способу заміщення посади в державній адміністрації - шляхом укладення трудового договору, зміст якого підлягає регулюванню приватним правом (наприклад, трудовим). Початок реформи всієї системи державної служби може покласти реформування адміністративного права, що регулює відносини публічно-правового характеру. У майбутньому належить розвиток і конституційно-правових норм про державну службу. У 1991 році в одному з проектів Конституції Росії містилася глава, присвячена державній службі. Слід зазначити, що всі проекти Конституції Росії 1991-93 рр.. включали в текст статтю про рівний доступ громадян до державних посад (для вступу на державну службу). Сучасний рівень конституційно-правового регулювання питань державної служби є досить не повним і страждає невизначеністю.

На основі політичного консенсусу про необхідність єдиної федеральної державної служби (і, отже, єдиного федерального службовця законодавства та службового права), федеральним органам державної влади потрібно зробити все можливе з реалізації встановлених в Конституції РФ повноважень з метою створення так званого "рамкового законодавства" про державну службі. Усі суб'єкти РФ, грунтуючись на розроблених і прийнятих на федеральному рівні законодавчих актах, будуть розробляти і приймати власні нормативні акти, що регулюють державно-службові питання.

Концепція реформування державної служби РФ визначає наступні етапи реформи:

Конституювання інституту федеральної державної служби.

Встановлення статусу федерально-державного службовця.

Систематизація та специфікація процесу проходження федерально-державної служби.

Формування єдиної системи державної служби.

Великий фахівець в галузі управління персоналом професор К. С. Бєльський визначає три етапи реформування державної служби:

Початковий етап охоплює 1993-94 рр.. повинен був характеризуватися на його думку затвердженому указами Президента РФ ряду найважливіших норм правових актів про державну службу:

положення про федеральної державній службі; типових положень про державну службу суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування (багато з яких на жаль, в цей період не були прийняті).

2. Основний етап охоплює 1993-97 рр.. Протягом цього часу реформа державної служби здійснюється не тільки на федеральному рівні, а й на інших управлінських рівнях: в апараті управління суб'єктів РФ і в органах місцевого самоврядування 5 липня 1995 р. "Закон про основи державної служби РФ" Російська газета 1995 р. 3 серпня. (41) 3. Завершальний етап охоплює весь наступний час до кінця 90-х років. Головний захід на цьому етапі - координація всього нормативно-рівневого матеріалу про державну службу, відома всіх законодавчих актів в один і створення Кодексу цивільної служби, норми які могли б регламентувати весь коло державних службових відносин в РФ.

Реформування державної служби до планованих меж - триває процес, пов'язаний (а багато в чому і залежить від інших обставин з іншими реформами з багатьма доповненнями та змінами, що відбуваються всередині самої держави та законодавства). Серйозний державний підхід до проблем державної служби потребує врахування багатьох факторів управлінських, політичних, економічних, правових. Зміни, що відбуваються в суспільстві, економіці і політиці, неодмінно будуть впливати на формування нової системи державної служби. Реформа державного управління та реформа державної служби взаємопов'язані між собою. Треба враховувати дореволюційний досвід радянський, міжнародний. Реформування державної служби в інших державах - колишніх соціалістичних, підтверджують, що цей процес дуже повільний.

Можна сказати, що вже сформувалася загальносвітова закономірність, яка виражена в тому, що місце держави та її позиції на світовій арені від двох взаімоопределяющую факторів - якості підготовки фахівців та умов, що створюються для розкриття та використання їхніх потенційних можливостей і здібностей. Стратегічне завдання державної кадрової політики - формування високопрофесійного, стабільного і збалансованого оптимально апарату управління. Його покликання - ефективно вирішувати завдання і виконувати функції федеральних органів.