Дайте аналіз системи органів виконавчої влади в Україні яка була створена в 1999-2000 роках в рамках адміністративно-правової реформи

Адміністративна реформа в країнах
Центральної Європи: досвід для України

 

Проведення адміністративної реформи в Україні є одним з основних чинників, що викликають суттєві зміни у правовому полі держави. Досвід центральноєвропейських країн у цьому напрямі міг би стати в нагоді у разі визначення концептуальних підходів для вирішення завдань адміністративної реформи в Україні. У вітчизняній юридичній науці практично відсутні комплексні дослідження досвіду центральноєвропейських країн у проведенні правових перетворень.

Метою статті є теоретичний та порівняльно-правовий аналіз закономірностей адміністративної реформи в країнах Центральної Європи на прикладі Чехії і Словаччини.

Теоретичні підходи до сутності адміністративної реформи. Фахівець з питань адміністративної реформи у Чеській Республіці (ЧР) О. Відлакова розуміє сутність реформи як "визначення нової концепції державності". На її думку, суттєвими ознаками такої реформи виступають: 1) перехід до плюралістичної багатопартійної парламентської системи; 2) децентралізація і деконцентрація політичної влади, які мають здійснюватися суворо в межах закону; 3) поділ життя суспільства на політичну й економічну сфери [1].

У Концепції реформи публічного управління в ЧР [2] називаються фактори, які можуть вплинути на ефективність перетворень у цій сфері: 1) успіх реформи публічного управління залежить від кваліфікованої підготовки Концепції реформи та якісного законодавчого забезпечення її проведення; 2) реформа має стати пріоритетним напрямом діяльності уряду, очолити процес її проведення повинен сам голова уряду; 3) реформа повинна отримати громадську підтримку (як громадян, так і державних службовців); 4) у змісті концепції реформи має бути відображено консенсус у розумінні основних її напрямів між урядовою коаліцією партій та політичною опозицією.

У Словацькій Республіці в основному концептуальному документі "Стратегія проведення реформи публічного управління" визначається, що "стратегія реформи публічного управління не є питанням територіального і адміністративного поділу, питанням кількості урядовців. Пріоритетом є якісні послуги для громадянина-платника податків, громадянина-підприємця, а також публічне управління, котре сприятиме мобілізації людського, природного і виробничого потенціалу Словаччини на користь зростання життєвого рівня населення" [3].

Досвід Чехії і Словаччини засвідчує, що має бути створено систему органів управління процесом проведення адміністративної реформи. У Чеській Республіці чітко розуміли, що реформа публічного управління є складним і довготривалим процесом, ефективність якого залежить від кваліфікованого адміністрування в цій сфері. Для створення системи управління цим процесом передбачили такі заходи Уряду: 1) утворити у структурі Міністерства внутрішніх справ нову спеціальну посаду - заступника міністра з питань реформи публічного управління; 2) створити Робочий комітет з питань реформи публічного управління, до якого включити заступників міністрів з питань проведення реформи публічного управління; 3) Робочий комітет має розпочати безпосередню роботу з підготовки основних документів реформи [4].

В Україні система управління адміністративної реформи, на нашу думку, повинна складатися із Прем'єр-міністра (за посадою очолює Державну комісію з питань адміністративної реформи), віце-прем'єр-міністра України, до повноважень якого будуть входити питання проведення адміністративної реформи, Уповноваженого Уряду з питань адміністративної реформи, керівників ключових міністерств, зокрема внутрішніх справ, фінансів, економіки, юстиції, а також іноземних та вітчизняних експертів, громадських організацій, створених органами місцевого самоврядування.

Законодавче забезпечення адміністративної реформи. У Стратегії реформи публічного управління в Словацькій Республіці вже на першому етапі адміністративної реформи було заплановано схвалення парламентом таких законів: 1) про вибори до самоврядування вищих територіальних одиниць; 2) про самоврядування вищих територіальних одиниць; 3) про внесення змін до закону про муніципальне управління; 4) про територіальний і адміністративний поділ СР; 5) про власність самоврядування вищих територіальних одиниць; 6) про власність муніципалітету (зміни); 7) про організацію місцевого державного управління; 8) про столицю СР Братиславу; 9) про місто Кошице; 10) про зміни до податкових законів [5]. Більшість законопроектів в цій країні мали готувати міністерства внутрішніх справ та фінансів.

В Україні, враховуючи наведені законопроекти, на нашу думку, доцільно схвалити також закони: а) "Про Президента України"; б) "Про Адміністрацію Президента України"; в) "Про Кабінет Міністрів України", г) "Про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади".

Адміністративна реформа в країнах Центральної Європи засвідчила її органічний взаємозв'язок із конституційною реформою. Практика Чехії і Словаччини засвідчує, що зміни до конституцій вносилися внаслідок необхідності: а) уточнення основних параметрів органів державного управління, передусім уряду; б) корекції конституційного статусу органів і компетенції місцевого самоврядування; в) зміни кількості та назв адміністративно-територіальних одиниць.

Відповідні зміни до основних законів цих країн здійснювалися впродовж 1997-2001 років [6].

В Україні зазначений взаємозв'язок проявляється ще більш рельєфно, бо практично жодне із завдань адміністративної реформи не можна вирішити без відповідних змін і доповнень до Конституції України: від реального здобуття Кабінетом Міністрів України статусу вищого органу виконавчої влади до змін в адміністративно-територіальному поділі.

Раціоналізація адміністративно-територіального устрою на рівні регіонів вищого рівня (країв, областей) стала одним із основних напрямів адміністративної реформи в усіх центральноєвропейських країнах.

Наприклад, Словацька Республіка на момент здобуття незалежності (1 січня 1993 року) складалася з столиці м. Братислави і трьох країв. Але в березні 1996 року парламент ухвалив новий закон про адміністративно-територіальний устрій, який набув чинності з 1 червня того ж року - країна поділилася на вісім країв [7]. У Чеській Республіці у 1997 році також було утворено 14 нових країв - вищих самоврядних територіальних одиниць [8].

Дотримання послідовності та чітке витримування термінів певного алгоритму проведення адміністративної реформи є одним із найважливіших факторів її ефективності в країнах Центральної Європи.

У Чеській Республіці Робочим комітетом з питань реформи публічного управління після аналізу досвіду інших країн було визначено два основних етапи в її проведенні: етап підготовки до проведення реформи публічного управління та етап її практичної реалізації.

Перший етап був спрямований на вироблення концептуальних засад проведення реформи, зокрема підготовку і схвалення Концепції реформи публічного управління. Протягом 1999-2000 років мали бути підготовлені та внесені до законодавчого плану Уряду ЧР законопроекти в цій сфері, а також опрацьовані інші концепції, що стосуються окремих проблем реформи, а саме: 1) Концепція інформатизації публічного управління (березень 1999 року); 2) Концепція підготовки працівників до публічного управління (травень 1999 року); 3) Концепція підвищення ефективності публічного сектора (грудень 1999 року); 4) Концепція підвищення якості управління у публічному секторі (грудень 1999 року); 5) Концепція підвищення ефективності публічного контролю (березень 2000 року).

Було заплановано, що всі менеджери з питань реформи в міністерствах мали бути призначені до квітня 1999 року і протягом наступного місяця пройти відповідну підготовку. До червня того ж року мала бути визначена остаточна сума коштів для проведення реформи, а також організована кампанія з її підтримки в засобах масової інформації. Підтримка реформи публічного управління громадською думкою розглядалася як один із основних факторів її успішного втілення.

Другий етап - етап реалізації реформи мав розпочатися у другому кварталі 1999 року і завершитися близько 2005 року. Викликає інтерес послідовність визначених дій у процесі впровадження реформи:

1. підготовка матеріальних умов для створення крайових управлінь (другий квартал 1999 року - четвертий квартал 2000 року);

2. підготовка організаційних умов для створення крайових управлінь, зокрема статутів, регламентів тощо (другий квартал 1999 року - другий квартал 2000 року);

3. підготовка персоналу для створення крайових управлінь (перший - четвертий квартал 2000 року);

4. утворення 14 країв (до 1 квітня 2000 року);

5. обрання крайових голів (до 1 квітня 2000 року);

6. вибори до крайових представницьких органів (осінь 2000 року);

7. створення крайових управлінь самоврядування та переведення майна (до 1 січня 2001 року);

8. перший етап перенесення компетенції і нове визначення компетенції (перший квартал 2001 року);

9. проведення змін, які випливають із внесених змін і доповнень до юрисдикційного закону (протягом 2000 року і пізніше);

10. подальші зміни в структурі центральних органів, які будуть випливати з концептуальних засад реформи публічного управління (протягом 2000 року і пізніше);

11. завершення трансформації публічних служб (другий квартал 2000 року);

12. другий етап проведення змін в окружному державному управлінні (2003 рік і пізніше).

З наведеного випливало: по-перше, основна частина реформи мала бути проведена протягом 1999-2001 років; по-друге, спочатку вона повинна була стосуватися в основному рівня крайового управління [9].

У Словацькій Республіці загалом процес децентралізації компетенції публічного управління, із структурними перетвореннями і перенесенням повноважень на місцевому рівні та на рівні вищих територіальних одиниць, було заплановано завершити до кінця 2002 року. Цей процес впроваджувався декілька років: 1) реалізація міжнародного проекту муніципальної співпраці (січень-грудень 2001 року); 2) вибори до органів самоврядування вищих територіальних одиниць (червень 2001 року); 3) підготовка матеріальних, персональних і організаційних умов для створення органів самоврядування вищих територіальних одиниць (липень 2000 - вересень 2001 років); 4) початок діяльності новостворених управлінь галузевої державної влади (постійно до кінця 2002 року); 5) початок діяльності крайових управлінь і органів самоврядування у вищих територіальних одиницях (вересень 2001 року); 6) перший етап перенесення компетенції з крайових управлінь і з центрального рівня на вищу територіальну одиницю (до грудня 2001 року); 7) перенесення компетенції та майна до місцевого самоврядування (до червня 2002 року); 8) ліквідація окружних управлінь як представників державної влади (до 31 грудня 2002 року); 9) другий етап перенесення компетенції до органів самоврядування (після 2002 року) [10].

Висновки. З точки зору результативності адміністративної реформи, котра продовжується, на сьогодні можна говорити про реальні здобутки Чехії і Словаччини у вирішенні таких завдань, як:

1. децентралізація публічної влади через перенесення частини компетенції з органів державної влади до органів місцевого самоврядування, нову модель якого було створено протягом 2000 року у Чеській Республіці та протягом 2001 року в Словацькій Республіці. Завдяки цьому, наприклад, у Чехії було ліквідовано окружні (районні) управління як місцеві органи державної виконавчої влади та створено дворівневу систему місцевого самоврядування - на рівні муніципалітету та на рівні краю. Основний наголос робився на створення сильних самоврядних територіальних одиниць - країв. На місці проміжної, окружної ланки самоврядування постали так звані "муніципалітети з розширеними повноваженнями";

2. деконцентрація державної влади, котра полягає в перенесенні частини компетенції центральних органів державної влади на місцеві структури, які представляють міністерства й відомства, а також на інших уповноважених суб'єктів;

3. зміна адміністративно-територіального устрою;

4. законодавча реформа державної служби.

Зміст адміністративної реформи враховує процес поступової інтеграції країни до правового простору Європейського Союзу. В країнах, які досліджуються, такий підхід є необхідністю з огляду на моніторинг їхнього законодавства європейськими структурами. Врахування інтеграційних процесів під час впровадження реформи в країнах Центральної Європи здійснюється як у площині юридичної термінології законодавства, що готується, так і в площині змісту конкретних правових норм. Такий підхід, хоч і призводить до ускладнення процесу підготовки нормативних актів у процесі проведення адміністративної реформи, дозволяє уникнути цілого ряду дискусій з питань визначення змісту таких понять у цій сфері як, наприклад, "гарантії самоврядування", "якість державних послуг", "етичні правила державних службовців" тощо.

Підсумовуючи, відзначимо, що наведені характеристики адміністративної реформи в центральноєвропейських країнах можуть бути враховані в Україні за умови, що її проведення буде спиратися на раціональну модель публічної влади, котра має бути закріплена в Конституції.