Делопроизводство в советский период

Современные российские технологии документационного обеспечения управления развивались постепенно, уходя корнями в традиции предшествующих периодов. Октябрьская революция 1917 года сломала старый государственный аппарат. Большевистский лозунг «Вся власть - советам!» воплотился в новой государственной организации. Во главе государственной власти стоял Съезд Советов. Всероссийский Центральный Комитет стал руководящим органом Съезда Советов. Совет Народных Комиссаров (в дальнейшем он был преобразован в Совет Министров) представлял высшую исполнительную и законодательную власть. Народные комиссариаты (наркоматы) являлись центральными органами управления отдельными сферами деятельности или отраслями народного хозяйства. После октябрьского переворота 1917 г. для работы в учреждениях были привлечены профессиональные революционеры, рабочие, солдаты и прочие не имеющие специального образования кадры (и даже вообще неграмотные). Уровень документационного обеспечения управления понизился, а любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неподготовленными сотрудниками аппарата управления. Необходимо было упорядочить процессы документирования. Для этого стали использовать опыт работы предшественников, ведь рядом с новыми руководителями на своих рабочих местах оставались и многие царские чиновники. Так, при создании «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» за основу был принят аналогичный по наименованию и содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в проекте были незначительными: исключение устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендации по уменьшению форматов бумаги в целях ее экономии и т.п., но работа не была доведена до конца. Для улучшения качества оформления документов 2 марта 1918 г. было принято постановление «О форме бланков государственных учреждений». В нем перечислялись обязательные реквизиты бланков документов, много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. 8 декабря 1918 г. было издано постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты». В 20-х годах были организованы исследования в области рационализации и научной организации управления. Интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись также в Государственном институте техники управления (1926 г.) Изучение вопросов проходило по следующим основным направлениям: Документооборот учреждений и методы его оптимизации; Способы регистрации документов, выработка рациональных методов учета документации; Контроль исполнения документов; Хранение документов. Предлагаемая новая система делопроизводства основывалась на общих принципах, во многом актуально звучащих и сегодня: > Организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения; Регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; Отказ, где возможно, от регистрации вообще; Число инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума; Справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой времени; Контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер; Наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо. В 1920-х годах начиналось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управленческого труда (НОУТ). Состоялись две конференции по НОТ: Первая всероссийская конференция (январь 1920 года) и Вторая всесоюзная конференция (март 1924 года). Значительный шаг вперед в области научно-практических разработок в области управления и делопроизводства сделали Таганрогский институт научной организации производства, созданный в 1920 году и Казанский институт научной организации труда, созданный в 1921 году. Особую роль в организации НОТ в стране сыграл Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ), возглавивший эту работу в 1923 году. Созданные при нем Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ) координировал всю работу по НОТ в стране, а Отдел административной техники (АТО) осуществлял методическое руководство рационализацией делопроизводства. Большое значение в развитии советского государственного делопроизводства имели Государственное бюро организационного строительства (Оргстрой, 1925 год) и Институт техники управления (ИТУ, 1926 год), подчинявшиеся НК РКИ. ИТУ занимался разработкой теоретических проблем, которые Оргстрой реализовывал в практической деятельности конкретных организаций на основе хозяйственных договорных отношений. Положительное влияние на организацию делопроизводства в стране оказал созданный при ИТУ Кабинет стандартизации, разработавший в 1920-е годы общесоюзные стандарты на документы, носители информации, средства и предметы конторского труда, форматы бумаги. В 1928 г. Государственным институтом техники управления совместно с архивной службой были изданы «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», в которых давались рекомендации по составлению перечней документов и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения). В 1931 г. был издан проект «Общих правил документации и документооборота». В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к тому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Работы по совершенствованию делопроизводства, прерываемые репрессиями и войной,все же велись. В июне 1941 года состоялось 1-е Межотраслевое совещание по оргтехнике, созванное Всесоюзным научным инженерно-техническим обществом машиностроителей. На совещании были отмечены недостатки в организации делопроизводства и разработана программа мероприятий по его улучшению. Война помешала воплотить эту программу в жизнь. Во время войны ответственность за организацию делопроизводства в СССР была возложена на Главное архивное управление (Главархив), которое уже в 1943 году подготовило проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР» и «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР» (был переиздан в 1957 году). Идея создания общегосударственных правил делопроизводства продолжала развиваться в 1950-е годы. Об этом свидетельствует Постановление правительства СССР от 10 декабря 1959 года № 1375, которым предписывалось создать единую систему делопроизводства в стране на базе широкого использования современной техники, а также решения Всесоюзного совещания по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата, состоявшегося в Москве в июне 1960 года. В 1963 г. архивная служба выпустила «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет были руководящим материалом (единственным), способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов. Этот документ до сих пор служит руководством по делопроизводству. Значимым событием для советского делопроизводства явилось постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1963 года № 829 «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», поставившее задачу разработку общегосударственной системы в области работы с официальными документами - Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В 1966 г. в рамках архивной службы был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалась разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В подготовке проекта «Основных положений» ЕГСД приняли участие: НИИ труда, ВНИИ оргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ стандартизации. В 1973 г. «Основные положения» ЕГСД одобрены Госкомитетом СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования. ЕГСД (Единая Государственная Система Делопроизводства) - это научно упорядоченный комплекс правил, нормативов и рекомендаций по организации и ведению документационного обеспечения управления, начиная с момента создания документа до сдачи его в архив. Внедрение ЕГСД потребовало подготовки квалифицированных кадров. С этой целью в 1964 году в Московском государственном историко-архивном институте был открыт первый в СССР факультет государственного делопроизводства для подготовки специалистов высшей квалификации в делопроизводственной сфере. Утвержденная в 1988 г. начальником Главного архивного управления «Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения» до настоящего времени остается основным нормативным документом по организации делопроизводства в нашей стране. Необходимо отметить, что при неоднократных переизданиях ГСДОУ редактировать, актуализировать, из нее изымались и добавлялись отдельные положения. В семидесятых-восьмидесятых годах сложился блок ГОСТов (Государственных Стандартов) на управленческие документы. Были разработаны первые государственные стандарты на терминологию в области делопроизводства и архивного дела и оформление организационно-распорядительных документов: ГОСТ 16487 - 70 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (переработан в 1983 году); ГОСТ 6.38 - 72 «Система организационно-распорядительной документации. Основные положения» и ГОСТ 6.39 -72 «Система организационно-распорядительной документации.

Формуляр - образец» (переутверждены в 1978 году; переработаны и объединены в 1990 году в ГОСТ 6.38 - 90 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов»).

В 1984 году был издан ГОСТ 6.10.4 - 84 «Унифицированная система документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники», так как возникла потребность придания юридической силы документам, подготовленным с помощью средств вычислительной техники.

В конце 1980-х гг. государственным стандартом вводится технология централизованного контроля за составом создаваемых документов путем их внесения в табель форм, утверждаемый руководителем организации (министерства, ведомства), но ее практическое применение пока не стало повсеместным. В 1988 году была издана вторая редакция ЕГСД. В 1980-е годы разрабатывались нормативы времени на делопроизводственные операции и труд машинисток.

Количественный состав работников делопроизводственной службы рассчитывался на основании формул трудозатрат, входивших в «Укрупненные нормативы времени на работы по делопроизводственному обслуживанию» и «Единые нормы времени (выработки) на «машинописные работы», разработанные Центральным бюро промышленных нормативов по труду (ЦБПНТ) Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы (Госкомтруд).

Большое значение для составления номенклатур и формирования дел, экспертизы ценности документов, их подготовки и передачи в ведомственный архив имели «Основные правила работы ведомственных архивов» (1986 год) и «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения» (1989 год).

Внедрение средств вычислительной техники в управление потребовало привести к единообразию, т.е. унифицировать формы документов, применяемых в различных сферах управленческой деятельности.

Возникла идея создания унифицированных систем документации (УСД), т.е. комплексов взаимоувязанных документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащих информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности.

Все УСД разрабатывались на основе ГОСТ 6.10.1 - 75 «Унифицированные системы документации. Основные положения» (переработан в 1988 году) и ГОСТ 6.10.2 - «Унифицированные системы документации. Термины и определения».

Руководство всей работой по созданию УСД осуществлял Государственный комитет СССР по стандартам (Госстандарт). Все УСД, разработанные в 1970-1980 годах, представлены в Общесоюзном классификаторе управленческой документации (ОКУД). Среди них представлена Унифицированная система организационно-распорядительной документации (УСОРД). Она включала: ГОСТ 6.15.1 - 75 «Унифицированная система документации.

Система организационно-распорядительной документации. Основные положения»; ГОСТ 6.38 -72 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов»; ГОСТ 6.39 - 72 «Формуляр-образец»; Унифицированные формы документов, обеспечивающие создание и ликвидацию организаций, учреждений и предприятий; прием, перевод, предоставление отпусков, поощрение, наложение дисциплинарных взысканий на рабочих и служащих, функционирование автоматизированного контроля за исполнением документов;

Инструкции по применению подсистем унифицированных документов; Методические рекомендации по унификации текстов организационно-распорядительной документации; Классификатор унифицированных форм организационно-распорядительной документации; Классификатор унифицированных форм организационно-распорядительной документации и инструкцию по его применению.

Наряду с ОКУД был разработан еще ряд классификаторов для информационного обеспечения в различных сферах управления: финансовой, экономической, внешнеэкономической и др.

Среди них: Общесоюзный классификатор предприятий и организаций (ОКПО), Общесоюзный классификатор специальностей по образованию (ОКСО), Общесоюзный классификатор продукции (ОКП).

Таким образом, традиционная российская технология процессов документационного обеспечения управления с XVIII в. имеет следующие особенности: Четко выраженный вертикальный характер движения документов (руководитель - исполнитель - руководитель) внутри организации; Отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или машинописных картотеках, куда заносятся все сведения о документах, их перемещениях, резолюциях начальства, контроле сроков исполнения, отчетах и т.п.;

Ведение централизованных регистрационно-контрольных и отчетных массивов (файлов, картотек или журналов); Для обеспечения единого порядка обработки документов предусматривается создание специализированных служб: управлений делами, секретариатов, канцелярий;

Относительно небольшое разнообразие процессов делопроизводства и документооборота, их высокая степень стандартизации; Основы технологии документационного обеспечения управления закреплены в государственных нормативно-методических документах.

Основная проблема данной технологии - централизованное оперативное отслеживание движения документов, поскольку эта технология требует как получения своевременной информации, так и ведения объемных регистрационно-контрольных картотек.

При этом делопроизводство фактически отделено от работы с самими документами: руководители и исполнители работают непосредственно с документами (или их копиями), а делопроизводственный персонал отслеживает их действия с помощью регистрационных и контрольных карточек.

Наше время характеризуется тем, что создание, обработка и хранение документации осуществляется при помощи компьютеров. Повсеместно осуществляется переход на компьютерные технологии работы с документами. Поэтому основные положения делопроизводства и ГОСТы претерпевают некоторые изменения. Государственное делопроизводство советской эпохи представляло собой основу для развития делопроизводства в Российской Федерации.