Реформування ліцензійно-дозвільної та податкової системи

Особливістю розвитку системи європейського екологічного менеджменту 90-х років є висування до рангу пріоритетних серед інших регуляторів природокористування саме податків, пов’язаних із вирішенням проблем навколишнього середовища, розширення та зміцнення бази екологічного оподаткування. Нині (станом на 2005 р.) в 20 країнах-членах ОЕСР широко застосовується близько 600 таких податків, більшість із яких, а також структуру і ставки затверджені національними парламентами.

Згідно з їх цільовою спрямованістю вони поділяються на: 1) податки, які переважно слугують для покриття екологічних витрат; 2) податки, що стимулюють екологічно релевантну поведінку економічних агентів (виробників і споживачів); 3) податки, що виконують переважно фіскальну функцію задля подальшого фінансування природоохоронних заходів.

Характерно, що “позеленіння” бюджетно-податкової системи, як свідчить практика оподаткування розвинутих країн, є ефективним засобом успішного досягнення одночасно двох національно значущих цілей – наповнення державних бюджетів і розв’язання проблем якості довкілля. Так, у країнах Євросоюзу надходження від екологічних податків за 1980 – 2001 рр. збільшились більше, ніж в 4 рази. В 2001 р. вони становили 238 млрд євро, або 2,7 % ВВП і 6,5 % сумарних податкових надходжень.

При цьому важливо підкреслити, що сума надходжень – не єдиний істотний параметр податків, пов’язаних з охороною навколишнього середовища. З точки зору раціонального природокористування суттєвим критерієм доцільності застосування екологічних податків є досягнуті зміни у поведінці суб’єктів господарювання – ті, що приводять до відмови від екологічно шкідливих товарів або відповідних видів діяльності, внаслідок чого утворюється потенціал одночасного зменшення податкових надходжень (наприклад, завдяки зменшенню відрахувань за забруднення) та підвищення природоохоронного ефекту.  Примітно, що на сьогодні вже 8 країн-членів ОЕСР здійснили досить радикальні реформи природоохоронного та податкового законодавства (так звані „екотрудові податкові реформи”), суть котрих полягає у зниженні чи анулюванні певних податків (наприклад, зниження прибуткового податку з населення або виплат по соціальному забезпеченню) з одночасним введенням нових податків, пов’язаних з охороною навколишнього середовища, завдяки розширенню бази екологічного оподаткування, але без побільшання загального податкового тягаря.

Обкладанню екологічним податком підлягають дії юридичних і фізичних осіб, що тягнуть за собою негативні наслідки, пов’язані з погіршенням стану навколишнього середовища. До об’єктів екологічного оподаткування належать екологодеструктивні чинники, які мають прямий і непрямий вплив, а також товари і послуги, що є чи можуть стати причиною природоруйнівних дій.

Нині об’єктами екологічного оподаткування є енергоносії, транспортне обладнання та транспортні послуги, обсяги викидів у повітря та водне середовище, озоноруйнівні речовини, деякі розсіяні джерела забруднення води, відходів і шуму. В країнах ЄС найбільш чисельною групою є екологічні податки, пов’язані з енергоносіями, транспортом і використанням відходів.

У багатьох європейських країнах запроваджено екологічні податки на продукт – стимулятор обмеження виробництва і споживання екологічно небезпечної, ресурсоємної продукції, а також продукції, що виготовляється з рідкісних природних ресурсів. Екологічний податок на продукт – це податок, яким обкладається продукція, що в один із періодів циклу свого функціонування забруднює навколишнє середовище.

Зарубіжна практика екологічного оподаткування свідчить про ефективність цього інструменту. Екологічні податки є складовою ціни на продукцію, застосування якої завдає екологічної шкоди, а споживачі ніби виплачують суспільству непрямий податок за використання екологічно “брудної” продукції. Характерно, що введення екологічного податку на такого роду продукцію з часом повністю витісняє її з ринку.

Податок на продукт спрямовується на збільшення фінансових ресурсів, необхідних для зменшення екологічної шкоди, завданої тим продуктом, який оподатковується. Завдяки накопиченим коштам відбувається подальша цільова адресна фінансова підтримка конкретної екологічної програми скорочення забруднення саме тими видами продукту, з яких стягується податок.Через такий механізм перерозподілу коштів від екологічного податку утворюються фінансові потоки “повторних інвестицій доходів”, які в інших країнах уже встигли довести свій еколого-економічний ефект і розсіяти підозри, що буцімто цей екологічний податок – просто ще один із способів збільшення обсягів платежів до бюджету. З огляду на це, важливість впровадження подібного – зворотноадресного – механізму екологічного оподаткування в Україні очевидна.

Принагідно слід підкреслити, що головна мета широкого застосування в ЄС системи екологічного оподаткування полягає саме у стимулюванні діяльності щодо зниження рівня забруднення довкілля. Тут головне міркування – про потенційний природоохоронний ефект конкретного податку, який визначається його впливом на ціни виробників і споживчі ціни товарів у поєднанні з гнучкістю відповідних цін.

У країнах-членах ЄС інтенсивно використовуються екологічні податки не лише як дієвий інструмент економічного стимулювання товаровиробників до активної інвестиційно-інноваційної природоохоронної та ресурсозберігаючої діяльності, а і як засіб перерозподілу фінансових коштів на користь екологічних програм, і як метод розв’язання поточних проблем збереження якості довкілля та запобігання екологічній шкоді національним господарствам.

Нині “екологічна” складова вітчизняної податково-бюджетної системи репрезентована: 1) рентними платежами, 2) платою за землю, 3) збором за геологорозвідку, 4) платежами за спеціальне використання природних ресурсів і 5) екологічним податком (збором за забруднення навколишнього природного середовища), які є загальнодержавними обов’язковими платежами.

Варто звернути увагу на той факт, що в Україні практично всі види платежів у формі плати, збору та відрахувань, пов’язаних з природокористуванням та охороною навколишнього середовища, незважаючи на їх принципову різницю за економічною суттю та з позицій джерел фінансування природоохоронних заходів, мають характер податкових надходжень і фактично є способами збільшення коштів у прибутковій частині державного бюджету.

Уявлення про доходний “внесок” від природокористування надають такі цифри: саме завдяки платежам (податкам) за природокористування у Державному бюджеті України формується майже 7%. Так, у 2005 р. питома вага екоресурсних платежів у складі доходів бюджету має становити 6,4%. Показовими є дані групи експертів ОЕСР, згідно з якими у 2001 р. надходження лише від однієї групи платежів – за забруднення довкілля – сформували 0,1% ВВП України.

Отже, частка надходжень до бюджету України від платежів за природокористування є порівняною з відповідною часткою екологічних податків у країнах-членах ЄС, але суттєво відрізняється від неї не лише абсолютною сумою, а й іншими параметрами, насамперед, змістом й якісним складом екологічних податків, і – найголовніше – економічним механізмом їх впливу на розв’язання проблем навколишнього середовища.

Стосовно „євроідентифікації” якісних характеристик вітчизняної системи екологічного оподаткування, слід наголосити на тому, що в Україні відсутні певні групи екологічних податків, які притаманні системі оподаткування у країнах Євросоюзу. Йдеться про: 1) так звані „відкладені платежі”, що сприяють покриттю екологічних витрат (earmarked charges – податки на шумове забруднення, на батарейки, на доходи від тваринництва та інші); 2) так звані „потоварні” або „продуктові”, що стимулюють обмеження або ощадливе споживання товарів – потенційних забруднювачів довкілля (incentive charges – податки на пестициди, детергенти, пластмасу, певні види пального, транспорту).

Однак, головна відмінність вітчизняної системи екологічного оподаткування від європейської полягає в тому, що механізми її реалізації не є ефективними щодо розв’язання проблем навколишнього середовища, оскільки не створюють реальних стимулів у економічних агентів для природозберігаючих дій. Зрозуміло, що суто фіскальна спрямованість механізму збирання коштів від природокористування, ігноруючи при цьому регулюючу, обмежувальну і стимулюючі функції, не сприяє ефективному використанню природних благ.

Справді, Законом України “Про бюджетну систему України” встановлено, що податки, збори та інші податкові платежі зараховуються до бюджетів повністю, незалежно від їх цільового призначення. Це призводить до того, що з року в рік надходження зборів за забруднення довкілля, наприклад, спрямовуються до бюджету не цільовим призначенням на природоохоронні заходи, як це визначено у статті 46 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, а “розчиняються” у його доходній частині, аж ніяк не активізуючи природоохоронну діяльність платників екологічних зборів.

Але платежі за використання природних ресурсів повинні спрямовуватися для фінансування робіт по відновленню та збереженню природних ресурсів. Механізм використання цих платежів за цільовим призначенням прийнятий ще у 1997 році, однак практично не діє, будучи декларативним. Інший вид платежів – за забруднення навколишнього природного середовища – повинен спрямовуватися для скорочення утворення та запобігання викидів/скидів у довкілля. Механізм спрямування цих платежів встановлено у 1992 році і є основою побудови екологічних фондів України. Нині це – найбільш надійне джерело фінансування різноманітних природоохоронних заходів. Проте, часто ці кошти використовуються не для фінансування заходів щодо зменшення забруднення, а на інші цілі – утримання комунальної інфраструктури і навіть на рішення загальних соціальних питань.

Дотепер жодна з загальнодержавних екологічних програм не фінансується в повному обсязі. Загальні витрати на природоохоронні цілі в останні роки зменшились з 21,6 грн. до 18,6 грн. на 1000 грн. ВВП, до того ж наявність коштів на відтворення довкілля завжди знаходиться під знаком питання. Зазвичай бюджетом виділяється половина або навіть менша частина коштів, необхідних для реалізації таких програм. Часто цільові кошти на охорону навколишнього середовища (кошти Державного фонду охорони навколишнього середовища) перерозподіляються знов-таки на інші цілі, наприклад, упередження паводку в Закарпатті.

Після прийняття Закону України „Про державні цільові програми” № 1621-IV від 18 березня 2004 р. ситуація з фінансуванням ще більше загострилась. Так, класифікація державних цільових програм передбачає наявність так званих державних цільових програм з охорони навколишнього середовища, що спрямовані на відтворення та охорону довкілля, попередження погіршення екологічної обстановки та зменшення забруднення в екологічно кризових місцях. Нині існує декілька десятків державних цільових програм, які, на відміну від бюджетних програм, розроблені з перспективою на роки, але без урахування бюджетних можливостей. Таким чином, вони також недофінансуються і не є дієвими.

Більш того. Як свідчить дослідження, сувора підпорядкованість статей законів України з питань природокористування спорідненим статтям законів з оподаткування, а також суперечливість, неузгодженість, неадекватність, непослідовність змісту цих споріднених статей різних законів призводить до фактичного зняття чинності важливих законодавчих положень, наприклад, про пільгове екологічне оподаткування або економічний механізм забезпечення стимулювання природоохоронних заходів, які містяться у законах України з питань природокористування, що, таким чином, надає їм декларативності.

Результати дослідження сучасного стану системи екологічного оподаткування в Україні дали можливість виокремити певні протиріччя та узагальнити проблеми її функціонування.

Нівелювання у податкові надходження всіх основних інструментів вітчизняної фінансової системи природокористування та природоохоронної діяльності.

Наявність значного розриву між проголошеними принципом „забруднювач платить” та нормативами формування плати за забруднення, з одного боку, а також обсягами завданих збитків і дійсними витратами на їх відшкодування – з іншого.

 3. Занижені абсолютні показники нормативів платежів за спеціальне користування природними ресурсами та зборів за забруднення навколишнього природного середовища.

4. Девальвація платежів за спеціальне користування природними ресурсами і зборів за забруднення навколишнього природного середовища.

5. Глибокі розбіжності в граничних податкових ставках щодо нормативів забруднення.

6. Складність, громіздкість розрахунків екологічних та ресурсних платежів, недосконалість системи статистичної звітності, контролю звітних даних природокористувачів, бухгалтерського обліку, обліку надходжень платежів.

Наведені вади функціонування сучасної системи екологічного оподаткування в Україні є проявами головної її проблеми, яка полягає в тому, що вітчизняна система екологічного оподаткування є нерозвиненою та неефективною щодо стимулювання національних товаровиробників до впровадження екологобезпечних і природоохоронних методів господарювання, новітньої ресурсозберігаючої технології.

Отже, нинішня екологічна податкова система України не відповідає сучасним реаліям і потребує реформування, спрямованого на зниження негативного впливу народногосподарського комплексу країни на навколишнє природне середовище, природоємності одиниці ВВП.

Використання природних ресурсів в Україні здійснюється порядком загального і спеціального використання. Відповідно до порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам, організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів у формі зареєстрованих ліцензій за плату для здійснення виробничої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством – на пільгових умовах. В ліцензіях, як правило, зазначаються дозволені обсяги використання або видобутку певного ресурсу. Управління сукупним використанням здійснюється через загальну політику видачі ліцензій. Організаційне забезпечення державної системи ліцензування здійснюють уповноважені державні органи управління та їх місцеві підрозділи в галузі охорони навколишнього природного середовища і природних ресурсів. У такий спосіб ліцензійно-дозвільна система регламентує взаємовідносини між спеціально уповноваженими органами, з одного боку, та природокористувачем – з другого.

За своєю цільовою спрямованістю ліцензійно-дозвільна система України охоплює всі сфери природокористування та природовідтворення. Причому найбільшу кількість документів дозвільного характеру видається підприємствам, установам і організаціям у сфері поводження з відходами та на операції поводження з небезпечними речовинами.

Той факт, що органи, відповідальні за збір платежів, часто володіють правом коригувати дозволені обсяги викидів, звільняти від платежів та домовлятися про різні нефінансові форми розрахунків, значно знижує ефективність застосування дозволів і всієї ліцензійно-дозвільної системи, формуючи у природоохоронних органів можливості для корупції та заохочуючи підприємства не до зниження рівнів забруднення, а до спроб досягти для себе виключних умов чи привілеїв у природокористуванні.

В країнах-членах ОЕСР існує динамічна система ліцензування господарської діяльності природокористувачів, що забезпечує поєднання екологічних інтересів суспільства та держави, а також дотримання природоохоронних норм і екологічних вимог при прийнятті інвестиційних рішень та здійсненні основної виробничої діяльності. За своїми засадами та структурою ця система суттєво відрізняється від вітчизняної ліцензійно-дозвільної системи.

Зарубіжна ліцензійно-дозвільна система належить до адміністративно-контрольного механізму екологічного управління і реалізується шляхом ліцензування тих видів господарської діяльності природо користувачів, які, по-перше, спричинюють певний вплив на стан довкілля та здоров’я населення, а по-друге, забезпечують екологічний моніторинг і контроль.

Ліцензійно-дозвільна система в країнах-членах ОЕСР пройшла певну еволюцію, урахування особливостей етапізації якої є корисним з огляду на необхідність удосконалення вітчизняної ліцензійно-дозвільної системи.

Першим інструментом ліцензійно-дозвільної системи, яка зародилась у 70-х роках (1 етап), були спеціальні дозволи на рівні забруднення, що відповідали емісійним стандартам, визначені зверху установами екологічного управління, але без урахування еколого-економічних інтересів основних суб’єктів господарювання – природокористувачів. У 80-х роках (2 етап) при збереженні загальних основ системи дозволів (ліцензій) на забруднення навколишнього природного середовища встановлення відповідних емісійних стандартів переважно націлювалось на стимулювання заходів по упередженню забруднення паралельно з розширенням кола джерел забруднень, які підлягали стандартизації (відходи, транспорт). У 90-ті роки (3 етап) при збереженні емісійних стандартів як центрального елемента механізму екологічного регулювання почав стверджуватись новий управлінський стиль, спрямований на підвищення екологічної ефективності діяльності цільових груп підприємств шляхом впровадження дозволів з правом переуступки через укладання між ними екологічних угод (так званої торгівлі викидами). Завдяки цьому заходу було „охоплено” близько 90% загальних обсягів промислового забруднення, маси утворених і рецикльованих відходів.

Найбільший науковий і практичний інтерес в контексті можливого реформування ліцензійно-дозвільної системи в Україні викликає порядок застосування в країнах-членах ОЕСР такого інструмента, як дозвіл з правом переуступки. Застосування цього інструмента базується на тому принципі, що будь-яке збільшення обсягів викидів на одному виробництві, яке розташоване на визначеній території, мусить бути компенсовано аналогічними, а інколи – й більш значним зниженням обсягів викидів другого (сусіднього) виробництва. При діючій системі дозволів з правом переуступки виробництва працюють у межах лімітів на обсяги викидів з численних джерел, причому в межах дії такого ліміту дозволена торгівля ліцензіями на викиди. Якщо підприємство-забруднювач здійснює викиди у меншому обсязі, ніж це йому дозволено, воно може продати право на здійснення викидів у обсязі, що складають таку різницю, іншому підприємству, яке тоді має право здійснювати викиди у більшому обсязі, ніж вказано у виданому йому дозволі. Такий продаж дозволів може здійснюватися у межах одного підприємства, однієї фірми чи між різними фірмами одного промислового сектору або визначеної території.

Починаючи з 2000 р. (4 етап), еволюція ліцензійно-дозвільної системи в країнах-членах ОЕСР характеризується, з одного боку, активізацією пошуку ефективних інструментів поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів, а з другого – послідовним поширенням міжгалузевого підходу до вирішення екологічних проблем. Стає все більш очевидним, що опора на можливості окремих підприємств недостатня для кардинальних зрушень щодо ресурсозбереження та природовідтворення. У ранг пріоритетів висувається координація природоохоронних зусиль на міжгалузевих і міжсекторіальних основах, а у такий спосіб реалізується інтегрований підхід до розв’язання проблем природокористування і досягнення високого рівня одночасно соціально-економічного та екологічного добробуту.

Отже, існуючі зразки ліцензійно-дозвільної системи в країнах ЄС видаються ефективними в умовах соціально та екологічно орієнтованої ринкової економіки, але поки не спрацьовуватимуть в Україні, базуючись на інших вихідних засадах і не будучи адекватними ступені розвиненості ринкових відносин. Реформування ліцензійно-дозвільної системи в Україні видається перспективною справою, яка, однак, потребує фундаментального наукового опрацювання з урахуванням відповідного досвіду функціонування такої системи у країнах-членах ОЕСР.

Зважаючи на те, що, по-перше, в Україні досі не проводиться цілеспрямована державна лінія на економічну підтримку та стимулювання природоохоронної діяльності суб’єктів господарювання, і, по-друге, існує суттєвий розрив між вітчизняною системою екологічного оподаткування та європейською системою екологічного оподаткування, а також між чинним законодавством з питань природокористування та екологічним законодавством розвинутих країн, необхідно в найкоротший термін розробити та зважено запровадити дієву вітчизняну систему екологічного оподаткування, яка б мала виразну мотиваційно-стимулюючу спрямованість на екологізацію суспільного виробництва. З цією метою доцільно:

1) Розширити базу екологічного оподаткування шляхом впровадження різних видів гнучких екологічних податків на продукт — як стимуляторів обмеження виробництва і споживання екологічно небезпечної, ресурсомісткої продукції, а також продукції, що виготовляється з обмежених (рідкісних) природних ресурсів, враховуючи досвід країн-членів ЄС/ОЕСР.

2) Змінити порядок стягнення екологічного податку, зробивши шкалу податкових ставок більш гнучкою та пропорційною обсягам викидів забруднювачів. При цьому закласти в основу розрахунків екологічного податку принцип залежності від середніх граничних витрат товаровиробників на зменшення забруднення та запровадити коефіцієнти коригування суми екологічного податку залежно від зростання або зниження концентрації токсичних речовин в оподатковуваній продукції, тобто встановити прогресивне або регресивне екологічне оподаткування. Крім того, ставки платежів за забруднення мають щорічно індексуватися з поправкою на інфляцію.

3) Законодавчо визначити й змінити адресність надходження екологічного податку, тобто запровадити цільове зворотне фінансування зібраних коштів саме товаровиробникам-забруднювачам для підтримки конкретних екологічних програм.

4) Запровадити різні види податковихпільг у межах податкової та кредитно-фінансової політики – для стимулювання інноваційної та інвестиційної активності товаровиробників щодо використання сучасних науково-технічних досягнень з метою реіндустріалізації старої, екологічно деструктивної, та утворення нової, ефективної природоохоронної та ресурсозберігаючої матеріальної бази виробництва.

5) Провести відповідне реформування існуючої практики фінансування природоохоронних заходів в Україні одночасно/паралельно з проведенням реформування вітчизняної системи екологічного оподаткування.

6) Внести відповідні корективи у Податковий кодекс, який знаходиться ще на стадії формування, причому доцільно у новому Податковому кодексі прописати гнучку і струнку, оновлену систему екологічних податків та екологоорієнтованих податкових пільг, конкретизовану та скориговану з положеннями чинних законів України з питань природокористування та європейською системою екологічного оподаткування.

При розробці таких коректив, а також в процесі вдосконалення нормативно-правової бази, яка регламентує екологічне оподаткування, слід враховувати правила, прийняті міжнародними організаціями, такими як ОЕСР, Євростат і Європейське агентство охорони навколишнього середовища, особливо з огляду на прогнозований вступ України до Європейського Союзу.