Конституційні та законодавчі основи державної політики у сфері забезпечення та захисту екологічних прав громадян

      З проголошенням незалежності України та початком процесу розбудови її як правової держави перед суспільством постала проблема глибинної екологічної кризи, в якій опинилася країна, і, таким чином, необхідність пошуку шляхів вирішення цієї проблеми. Протягом довгого часу влада сприймала екологічні заходи не як фактор стабілізації та розвитку економіки держави, а лише як перешкоду економічного та соціального розвитку. Такий підхід не давав змогу здійснювати збалансовану політику використання та відтворення природних ресурсів, проводити заходи для забезпечення екологічної безпеки та захисту екологічних прав громадян.

     У серпні 1990 р. територія України була оголошена зоною екологічного лиха. Ця заява мала лише декларативний характер, оскільки ніякого впливу на охорону довкілля, ніяких процедур та пріоритетів вона не визначала. Так, в огляді результативності природоохоронної діяльності в Україні, яку підготував Комітет екологічної політики при Європейській Економічній Комісії, зазначалося, що ця заява не базується на добре структурованому плані дій для охорони довкілля.

     У 1992 році Україна взяла участь у Конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро), де, керуючись основними ідеями і принципами, проголошеними на конференції, заявила про свій намір переходу до сталого розвитку.

     Сталий розвиток – це гармонійний процес, який забезпечує збалансоване економічне сходження, збереження природно-ресурсного потенціалу, гарантує біосферний простір та екологічну безпеку з метою задоволення життєво необхідних потреб людей і суспільства в цілому [1]. В ході зазначеної конференції було сформовано такі основоположні ідеї:

- стан середовища безпосередньо впливає на якість життя;

- якість навколишнього середовища виступає як пріоритетна виробнича і споживча вартість;

- нова екологічна політика передбачає практичну реалізацію прав людини на пристойне життя, прав майбутніх поколінь на користування природними ресурсами для підтримки власного добробуту, розвитку культури і духовності;

- необхідність використання додаткових показників: рівня забезпеченості окремими видами природних ресурсів в розрахунку на душу населення, забруднення на одиницю території, екологічної ємності території і квот природокористування, витрат на використання і відновлення природних ресурсів, показників якості життя тощо.

     Виходячи з рішень, прийнятих в Ріо-де-Жанейро, у серпні 1996 року Кабінет Міністрів України ухвалив “Основні напрямки державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки”, які були прийняті Верховною Радою у березні 1998 року [2]. В умовах екологічної кризи та обмеженості ресурсів для її подолання, одним з ключових завдань екологічної політики у цей період було визначення самою державою власних пріоритетів.

     Згідно з “Основними напрямами державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки”, до довгострокових пріоритетів охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів належать:

- гарантування екологічної безпеки ядерних об¢єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, зведення до мінімуму шкідливого впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;

- поліпшення екологічного стану басейну Дніпра та якості питної води;

- стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону;

- будівництво нових та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд;

- запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану;

- формування збалансованої системи природокористування й адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті;

- збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, розвиток природно-заповідної справи [3].

     Експерти Комітету екологічної політики Європейської Економічної комісії досить критично оцінили “Основні напрями державної політики...”, зауваживши, що “перелік пріоритетів та відповідних завдань є амбіційним та оптимістичним. Документ не встановлює будь-яких термінів виконання, розподілу обов¢язків та не визначає засобів, необхідних для досягнення такої претензійної програми. У ньому відсутні посилання на економічні та адміністративні умови, що домінують в Україні, а також відсутня спроба пояснити, яким чином політичні наміри відповідають цим обставинам. Деякі з основних заходів, націлені на кількісні показники та терміни виконання, видаються нереальними. Більше того, ці заходи сформульовані виключно в технологічному аспекті, ігноруючи аспекти перспективності ринків, потреби в інвестиціях чи необхідності інституційних реформ” [4].

     Однак, незважаючи на таку критичну оцінку “Основних напрямів державної політики...”, прийняття цього документу було дуже важливим кроком до становлення нової екологічної політики та розвитку екологічного законодавства. Документ проголосив довгострокову стратегію розв¢язання екологічних проблем, яка базується на створенні мотивації та умов для цього на національному, регіональному, місцевому та об¢єктному рівнях, а також на поєднанні цих питань з економічними.

        Незважаючи на складність сучасного екологічного стану в Україні, розпочався процес реалізації принципів сталого розвитку. Для здійснення нової екологічної політики необхідно було створити систему розвинутого екологічного законодавства. Таким чином, почався процес прийняття основних екологічних законів, серед яких першочерговим стало питання розробки комплексного Закону про охорону навколишнього природного середовища.

     Однією з основних проблем приведення законодавства у відповідність з новими принципами екологічної політики держави було формування законодавства за ресурсною ознакою, оскільки такий підхід не забезпечував комплексності регулювання та єдності еколого-економічних відносин. Такий спосіб законодавчого регулювання екологічних відносин був притаманний радянській правовій системі. Натомість постало питання про кодифікацію природоохоронного законодавства у вигляді Закону про охорону навколишнього природного середовища, який мав на меті відобразити спільні для всіх природних об¢єктів питання державного регулювання раціонального використання та охорони навколишнього середовища та встановлення відповідальності за порушення природоохоронного законодавства [5].

    25 червня 1991 року Верховною Радою було прийнято Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”[6], який став правовою основою для реалізації прав громадян у сфері охорони навколишнього природного середовища. Цей закон врегулював майже всі аспекти охорони довкілля та екологічного менеджменту, визначив чіткі цілі та механізми застосування правових норм. У преамбулі Закону проголошено, що охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини – невід'ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України. З цією метою Україна здійснює на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої й неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров'я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів. В статті 9 Закону зазначено, що кожний громадянин України має право на: а) безпечне для його життя та здоров'я навколишнє природне середовище; б) участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цих питань; в) участь в розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів; г) здійснення загального і спеціального використання природних ресурсів; д) об'єднання в громадські природоохоронні формування; е) вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом;      є) участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та в проведенні громадської екологічної експертизи; ж) одержання екологічної освіти; з) подання до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище; и) оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.     В контексті даного питання необхідно згадати також статтю 10, яка визначає перелік гарантій екологічних прав громадян; статтю 11, що регулює питання захисту прав громадян України у галузі охорони навколишнього природного середовища та статтю 12, в якій здійснено перелік обов¢язків громадян у сфері охорони навколишнього середовища. Отже, можна говорити про те, що Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” очолив та визначив напрямок розвитку всієї системи законодавства в галузі забезпечення та захисту екологічних прав громадян України.     На цьому ж етапі розвитку екологічного законодавства було прийнято низку важливих нормативно-правових актів, зокрема, Закон України “Про природно-заповідний фонд” (1992 р.) [9], в якому вперше було передбачено широкий механізм економічної та організаційної підтримки створення та забезпечення ефективного функціонування об¢єктів природно-заповідного фонду; Закон України “Про охорону атмосферного повітря” (1992 р.) [10], в якому закладено правову основу здійснення широкого комплексу заходів, спрямованих на охорону атмосферного повітря. Були прийняті також ряд кодексів – Лісовий (1991 р.) [11], Водний (1995 р.) [12], Кодекс України про надра (1994 р.) [15], - які розроблялися на основі міжнародного досвіду та визначили законодавчу базу державного регулювання, використання та охорони даних видів природних ресурсів.           На виконання цих нормативно-правових актів було розроблено цілу низку підзаконних актів. У надзвичайно стислі терміни було розроблено та прийнято правові засади, впроваджено елементи економічного механізму природокористування, у відповідності з міжнародними вимогами було створено та зараз вдосконалюється національна система стандартів забезпечення екологічної безпеки.           Визначною подією в екологічній політиці держави стало прийняття України до складу Ради Європи 1995 року. Символічно, що саме цей рік Рада Європи оголосила “Європейським роком охорони природи”. Того ж року Президент України оголосив світовому співтовариству про закриття ЧАЕС до 2000 року. Це дало поштовх до продовження нормотворчої діяльності. Відтак були прийняті Закони “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” (1995 р.) [15]; “Про поводження з радіоактивними відходами” (1995 р.) [16]; “Про екологічну експертизу” (1995 р.) [17], в якому було проголошено, що проведення екологічної експертизи повинно неодмінно передувати будь-якій законотворчій та господарській діяльності, а стаття 11 Закону закріпила участь громадськості в проведенні екологічної експертизи; “Про пестициди та агрохімікати” (1995) [18], в якому була проголошена пріоритетність здоров¢я людини та охорони природи відносно економічного ефекту пестицидів та агрохімікатів.           Історичним гарантом становлення статусу особи у процесі вирішення проблем захисту довкілля стало прийняття у червні 1996 року Конституції України, яка містила вже принципово нові положення. Так, було проголошено, що людина, її життя і здоров¢я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов¢язком держави (стаття 3). Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об¢єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Кожен громадянин має право користуватися природними об¢єктами права власності народу відповідно до закону. Власність зобов¢язує. Власність не повинна використовуватись на шкоду людині і суспільству. Держава забезпечує захист прав усіх суб¢єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб¢єкти права власності рівні перед законом (стаття 13). Стаття 16 Конституції проголосила, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов¢язком держави. Кожен має право на безпечне для життя і здоров¢я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена (стаття 50). Стаття 66 визначила обов¢язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки [19].           Таким чином, з прийняттям Основного Закону на найвищому рівні було закріплено екологічні права громадян. Крім статей, які прямо регулюють питання екологічного статусу людини в Україні, Конституція містить переважну більшість норм, які пов¢язані з реалізацією громадянами своїх екологічних прав. На конституційному рівні було закріплено термін “екологічна безпека”, який має визначальне значення для забезпечення екологічних прав громадян як основний складовий елемент даної правової категорії, оскільки саме через призму безпечного для життя і здоров¢я людей природного середовища реалізуються всі екологічні права громадян.           Отже, характеризуючи екологічні права громадян, можна виділити такі їх особливості. По-перше, ці права належать до конституційних прав людини, і в основі їх формування лежать загальнолюдські, природні (невід¢ємні) права людини. По-друге, формування екологічних прав громадян перебуває в стані постійного розвитку, що зумовлено цінністю людини, необхідністю постійного захисту її прав від будь-яких посягань. По-третє, складовими елементами екологічних прав громадян є відносини з приводу забезпечення екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.           Після прийняття Конституції України процес становлення екологічного законодавства продовжився. Було прийнято цілу низку законів, серед яких Закони “Про захист людини від іонізуючого випромінення” (1998) [21]; “Про відходи” (1998) [22]; “Про захист рослин” (1998) [23]; “Про рослинний світ” (1999) [24]; “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” (2000) [25]; “Про курорти” (2000) [26]; “Про об¢єкти підвищеної небезпеки” (2001) [27]; “Про тваринний світ” (2001) [28]; “Про державний контроль за використанням та охороною земель” (2003) [29]; “Про охорону земель” (2003) [30]; “Про екологічну мережу України” (2004) [31]. Визначною подією стало прийняття 2001 року нового Земельного Кодексу України [13].           Крім цього, Україна ратифікувала значну кількість міжнародних конвенцій у галузі охорони навколишнього природного середовища. Зокрема, Конвенцію про захист Чорного моря від забруднення (1994) [32]; Конвенцію про біологічне різноманіття (1994) [33]; Рамкову Конвенцію ООН про зміну клімату (1996) [34]; Конвенцію про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (1996) [35]; Конвенцію про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення головним чином як середовища існування водоплавних птахів (1996) [36] та ін.

     Підводячи підсумок, слід зазначити, що на сьогодні сформовано систему екологічного законодавства, хоча воно, безумовно, потребує подальшого вдосконалення. Конституцією України, програмним документом “Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки” та низкою нормативно-правових актів сформовано основні засади державної екологічної політики, проголошено курс до сталого розвитку України.

На 5-й Всеєвропейській конференції міністрів навколишнього середовища “Довкілля для Європи” було визначено основні засади та пріоритети екологічної стратегії України на перші десять років XXI століття, зокрема:

- головна мета сучасного етапу національної політики – суттєве покращення стану навколишнього середовища України;

- національна екологічна стратегія формується і реалізується у взаємозв¢язку із Концепцією національної безпеки України, що обумовлює пріоритетність екологічної безпеки у процесі переходу до сталого розвитку;

- національна стратегія має бути гармонізована з європейською екологічною стратегією відповідно до геополітичного курсу європейської інтеграції;

- формування національної екологічної стратегії має здійснюватися з урахуванням пріоритетності екологічних проблем України за критеріями ризику впливів на всі сфери життєдіяльності суспільства, здоров¢я населення та інтереси прийдешніх поколінь [37].

 

 

 

Глава 3. Економічні механізми природокористування та природовідтворення: ідентифікація, приведення у відповідність і посилення ефективності